编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
全域土地综合整治与资产包组合供应政策协同及完善的思考
周华
贵州省自然资源勘测规划研究院 副院长
在自然资源管理由“资源”管理向“资源资产”管理拓展的背景下，全域土地综合整治与资产包组合供应正在成为推动国土空间优化、资产价值显化和乡村振兴投入反哺的重要政策工具。报告围绕《全域土地综合整治与资产包组合供应政策协同及完善的思考》展开，讨论如何把空间整治形成的资源增值转化为可识别、可配置、可运营和可反哺的资产价值。其核心判断是，全域土地综合整治不应被理解为单纯的工程整治或空间修补，资产包组合供应也不应被理解为自然资源要素的简单打包出让；二者只有在规划、产权、评估、供应、运营和收益分配等环节形成制度闭环，才能推动“资源—资产—资本—资金”良性循环。
两项政策工具的逻辑起点不同，但目标指向具有内在一致性。全域土地综合整治经历了从试点探索到系统集成的发展过程，2019年以来在全国范围内推进试点，2024年《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》及实施指南进一步强化省级统筹、规划衔接和系统规范，尤其是与“三区三线”优化调整相衔接，使全域整治具备更强空间弹性。资产包组合供应则是在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制、自然资源资产产权制度完善和资产保值增值要求下逐步成形，重点在于对不同门类自然资源资产权利进行组合、归集和整体配置。由此看，全域整治的逻辑起点是空间布局优化，组合供应的逻辑起点是产权配置优化，二者路径虽不同，却共同指向自然资源资产价值提升与实现。
当前两项政策协同的核心矛盾，是制度链条尚未将空间整治、产权配置和价值实现有效贯通。实践中首先存在制度供给错位：全域整治更多关注整治任务、空间布局和工程实施，对整治后资产权属安排、配置方式和价值实现路径考虑不足；组合供应更多关注资产配置和市场供应，对整治活动带来的空间质量改善、生态功能提升和综合增值效应吸收不够。其次是时序衔接断裂，部分地方仍以“整治在前、供应在后”的线性方式推进，导致整治方案未能充分预留后续供应、产业导入和运营需求，供应环节也难以承接整治产生的空间增值。再次是部门管理分割，全域整治与生态修复、耕地保护、用途管制联系紧密，组合供应与权益管理、资产管理和市场配置联系紧密，部门目标差异使工作合力不足。最后是价值认知局限，整治后形成的不只是土地增值，还包括生态价值、社会价值、文化价值和代际传承价值，如果仍以单一资源、单一项目和单次收益衡量，就难以形成融资、运营和反哺的正反馈。
破解协同难题需要以“空间—产权—价值”为主线重构政策运行逻辑。报告提出，应构建“资产包明晰资产、整治优化空间、价值显化与反哺”的协同发力体系。在整治规划阶段，应前置开展产权认定、权利边界识别、责任主体确认和资源禀赋调查，把“有哪些资源、归谁管理、如何组合、面向何种发展目标”讲清楚；在整治实施阶段，应通过农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等空间干预手段，改善空间形态、功能结构和利用效率，为资产包组合供应创造更高质量的物质基础；在市场供应和运营阶段，应通过价值评估、组合供应和收益分配，实现资产价值显化，并将供应收益合理反哺整治投入、生态保护和后续管护。具体操作上，要把规划、流程、评估、收益和监管五个环节前置贯通，在国土空间规划“一张图”上同步谋划整治布局与供应标的，将资产清查、确权登记和权利归集嵌入整治方案，建立涵盖资源独立价值、组合协同增值、生态产品价值和整治增值效应的评估体系，形成贯穿空间整治、资产组合、市场供应和资产运营全过程的监管体系。下一步，可探索“以供定整”“EOD+资产包”“全域整治+组合供应+产业导入”“整治即整备”等路径，完善统筹协调政策体系、自然资源资产权利制度和统一交易平台，推动自然资源资产价值显化、产业导入和整治投入反哺，形成资源资产管理的良性循环。
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