编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
全域土地综合整治助推乡村空间价值提升的路径探索——以上海外灶村为例
殷清眉、栾峰
上海同济城市规划设计研究院有限公司；同济大学建筑与城市规划学院
快速城市化与乡村转型使大都市近郊乡村同时面对耕地保护、产业升级、公共服务补短板和村集体增收等多重任务。全域土地综合整治已不再是单一的土地整理工程，而是落实国土空间规划、优化“三生”空间格局、激活乡村多元价值的重要治理平台。报告以上海浦东新区书院镇外灶村为例，说明全域土地综合整治如何把分散低效的土地、设施、产业和治理资源重新组织起来，进而推动乡村空间价值提升。其核心启示在于，空间价值提升并不只来自物理环境改善，更取决于规划支撑、项目导入、运营机制和村民利益联结能否同步形成。
全域土地综合整治的本质是以空间布局优化牵引乡村功能重塑。我国土地整治经历了从以耕地保护为核心，到统筹农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复的阶段转换。乡村地区是上海超大城市的稀缺资源、城市核心功能的重要承载地和城市核心竞争力的战略空间，因此，全域土地综合整治在上海不仅承担耕地保护和空间优化任务，也承担产业培育、风貌塑造、公共服务提升等任务。报告梳理了上海持续推进土地综合整治的政策脉络，指出全域土地综合整治已经成为整合多部门条线资源、打通规划建设实施环节的重要平台。
外灶村实践呈现了全域土地综合整治助推乡村空间价值提升的实施路径。外灶村位于临港新片区郊野绿心范围，村域面积约4.22平方公里，周边产业片区、南汇新城主城区和交通条件持续改善，具备承接城镇功能外溢和产业转移的潜在优势。但从内部看，村庄长期以传统粮食种植为主，产业附加值偏低，村集体经营性收入薄弱；存量建设用地有限，部分产权已流入私人和企业手中，对村集体收益贡献不足；条田肌理、水系格局、宅基地分布和道路分割共同造成空间碎片化、低效化。针对这些问题，外灶村通过建设用地分级盘整、农业设施用地优化、耕地与林水空间整合、相对集中居住和村民利益联结等策略行动，推动乡村空间价值提升。在建设用地分级盘整方面，以低效存量建设用地为突破口，结合权属条件、改造难度和运营潜力，采取“先易后难、近远统筹”的分级盘整方式，推动原里灶服装厂、农贸市场、原里灶小学等地块转化为科创田园、书院工坊、创新平台等项目载体，使建设用地整理、产业导入、运营主体选择和收益机制同步嵌入；在农业设施用地优化方面，依托区域花卉产业基础和市场优势，建设高标准花卉基地，导入高附加值、高效率、高带动性的农业项目，推动农业由传统生产向现代产业转型；在耕地与林水空间整合方面，通过填埋断头水体、归并零散地块、拆除零星闲置农宅、建设高标准农田和智慧农业系统，提升耕地连片化、设施配套化和生产管理智能化水平，通过河道清淤疏浚、岸坡生态化整治、护岸加固和水系连通，提升水环境质量和行洪安全能力；在相对集中居住方面，通过宅基地减量化，为产业配套、人居改善和远期发展预留弹性。在村民利益联结方面，将经营性收益用于村民分红、福利供给和教育奖励，并支持村民利用闲置农宅发展民宿等新业态，使村民从旁观者转变为参与者、受益者和治理者。
构建适配实施需求、兼顾刚性与弹性的规划体系和保障机制是整治工作顺利推进、长效运营的关键。外灶村针对法定规划缺失、项目急需落地的现实矛盾，创新采用急用先行、小单元编制、全过程协同的方式，构建简洁高效、面向实施、保障有力的规划支撑体系，同时整合资源、梳理产权，搭建多元增收渠道，为全域土地综合整治提供全方位保障。
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