编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
乡村片区化发展与全域土地综合整治的互促逻辑与路径
——基于浙江的实践与思考
徐保根
浙江财经大学 教授
一、 洞察时代背景，揭示乡村发展与空间治理的双重挑战
在乡村全面振兴的战略纵深推进阶段，我国乡村发展正面临着深刻的模式瓶颈与空间挑战。一方面，传统以“行政村”为单一单元的发展模式已遭遇天花板，面临着资源配置低效、公共服务供给碎片化以及区域产业同质化竞争加剧等多重制约；另一方面，空间治理面临严峻挑战，耕地“非粮化”与细碎化并存，农村建设用地利用效率偏低，生态保护与发展空间相互割裂，严重阻碍了乡村振兴整体效能的释放。在此背景下，国家顶层设计与部委专项部署开始明确提出“片区化推进乡村振兴”与“稳步开展全域土地综合整治”，将其作为优化国土空间格局的重要抓手，这也标志着地方先行先试的实践已正式上升为国家战略。
二、 厘清互促逻辑，构建“协同共治”的乡村空间共同体
乡村片区化发展与全域土地综合整治并非两条平行的孤立政策，而是存在着深度的内在联系，两者在核心层面形成了“目标耦合、功能互补、实施协同”的深层互促逻辑。
首先是目标耦合。两者都致力于打破行政边界的刚性约束，实现跨村域、跨区域的资源统筹与空间重构，破除“一亩三分地”的思维定式，共同指向提升空间效率、优化产业结构和改善人居环境。 其次是功能互补。乡村片区化发展实现了从“行政隶属”向“功能耦合”的转变，为土地整治提供了合理的空间尺度与有效的组织载体（如跨村联合党委、强村公司）；而全域土地综合整治则通过农用地提质、建设用地集约和生态保护修复，为片区化发展提供了关键的空间优化工具与核心资源。两者相互赋能，形成双向闭环。 最后是实施协同。在落地过程中，通过规划同编、目标同向，将片区发展蓝图与土地整治工程打包整合、同步推进，避免重复建设，最终落脚于促进城乡要素双向流动与公共资源均衡配置。
三、 提炼浙江实践，探索“三阶段递进”的综合整治路径
作为“千万工程”的发源地，浙江省率先探索了“片区组团式”发展模式，成功实现了从物理空间整治到经济价值创造的跃迁，总结出了一套“规划引领—要素整合—产业融合”的三阶段递进模式。
第一阶段：规划引领，从空间重塑到功能重构。 浙江建立了“省级统筹、市县主导、乡镇主责、村级落实”的四级传导机制。在宏观层面启动以县域为载体的县城—中心镇—重点村发展轴规划；在中观层面，推动土地整治实施方案与村庄规划同步编制，以“一张图”引领全域空间重塑。 第二阶段：要素整合，以“多田套合”破解碎片化瓶颈。 针对耕地细碎化痛点，浙江首创“多田套合”工程，将永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区等保护空间叠加，真正实现了从“小田”到“大田”的转变。例如，嘉善县通过该工程使零星图斑减少了16.33%，连片耕地达5.56万亩，极大释放了土地要素活力。 第三阶段：产业融合，推广“片区组团”与“土地整治+”模式。 浙江总结出片区组团发展的“八大模式”，包括依托生态优势的名村示范带动型（如安吉大余村）、青年入乡推动型（如义乌大李祖）、国资撬动型、村企合作型等。同时，通过“土地整治+现代农业/农文旅创”，如萧山区临浦镇及余杭区径山镇的实践，将整治后的生态“高颜值”切实转化为了共富的“高价值”。
四、 创新多元治理，筑牢“四位一体”的长效保障体系
为了确保互促模式的落地，必须推动治理模式从单一的“政府主导”走向政府、企业、村集体、村民参与的“多元共治”。例如，萧山区的“村企合作模式”与柯桥区的“国资运营模式”，有效激活了乡村沉睡资产；宁波市更是通过多元投融资渠道，撬动了数百亿投资额。
总体而言，要保障乡村片区化与全域土地整治的行稳致远，必须构建“政策、组织、技术与资金”的四位一体保障体系。以组织机制打破条线分割，以制度创新深化土地改革，以多元资金池解决投入难题。未来，应持续发挥国土空间规划的战略引领作用，将片区化发展与土地整治作为有机整体，最终夯实城乡融合发展与共同富裕的空间基础。
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