编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
统筹发展和安全背景下全域土地综合整治的策略思考
刘成武
中南民族大学 教授
本文立足全域土地综合整治从试点转向全面推进的新阶段，结合湖北省实践经验，从理念、策略、规模、初心、资金、安全六大维度，系统阐明统筹发展和安全的全域土地综合整治实施路径，深入探讨可持续整治、分区分类施策、风险防控等核心问题，为全国全域土地综合整治高质量推进提供实践参考与理论支撑。
树立可持续发展整治理念，杜绝“运动式”推进。全域土地综合整治已完成五年试点，全国24省份落地1731个项目、投入7885亿元，在耕地保护、空间优化、生态修复等方面成效显著，2024年正式进入全面推进阶段。国家开发银行、农发行等政策性银行提供专项金融支持，为项目实施提供资金保障。但2025年以来项目申报呈爆发式增长，部分地区盲目贪大求全，存在“运动式”整治隐患，可持续推进面临挑战。必须树立以需定整、久久为功的可持续整治理念：以国土空间总体规划为引领，对接5-10年区域发展需求，科学评估资源禀赋与整治潜力，合理确定目标与规模；摒弃短期化、粗放式推进模式，重视项目后期运营管护，推动整治成果长效利用，实现生态、经济、社会效益长期统一。
实施主体功能区导向的分区分类整治策略。主体功能区划是国土空间开发保护的基础制度，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，为全域整治提供功能定位框架。在实践中，湖北首先依据《湖北省国土空间规划2021-2035》，基于县市地理环境、资源禀赋与发展基础等差异，将湖北省分为9个整治分区（江汉平原区、低丘岗地区、鄂东沿江平原区、鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东北大别山区、鄂东南幕阜山区、国家重点开发区与省级重点开发区），明确各区特征、问题与整治重点；再在分区基础上，按整治对象、内容与目标差异，将项目分为农用地整治、建设用地整治、环境整治修复、特色整治4个一级类型、8个二级类型（现代农业发展整治型、特色种养发展整治型、城镇更新整治型、园区提质增效整治型、人居环境提质整治型、流域综合整治型、农文旅融合发展整治型、重大项目协同整治型）；最后在策划全域项目时，以问题与目标为导向，在“现状问题识别、整治潜力评估、整治内容确定、子项目设置、产业导入谋划、资金平衡方案优化”等关键环节，依据项目类型，设置差异化指标约束引导。如，农产品主产区侧重耕地集中连片与高标准农田建设，重点生态功能区聚焦生态修复与水源涵养，城市化地区注重空间集约利用，避免整治同质化，确保项目精准落地。
坚持规模控制、中小项目优先，推广微整治模式。全域整治项目综合性强、投资量大，县域同期集中推进过多项目易导致实施困难。湖北省实践表明，“十五五”期间每个县市区同期推进项目不超过3个，滚动实施成效更佳。对125个项目的效益评估显示，5000公顷以内、投资5亿元左右的中小规模项目，综合价值增值是大规模项目的6倍，竣工率与完成率最高。基于此，专家提出以中等规模项目为主，积极推行“小而美、小而精、微整治”模式，推进村庄微更新，通过“五小”（小菜园、小广场、小景观、小庭院、小公厕）建设提升农村人居环境，避免过度开发与资源浪费，提升整治质效。
严守整治初心要义，坚守“一盘三线一保二防”。全域整治的核心是优化“三生”空间，解决耕地碎片化、空间无序化、土地低效化问题，当前部分项目存在避难就易、投资结构失衡等偏离初心的现象。专家明确，必须坚守“一盘三线，一保二防” 初心：以三生空间优化为基本盘，严守粮食安全、不规模返贫、生态安全三条底线，保护地域特色风貌，防止乡村资产流失、规避负面清单。具体要守住四大阵地：以农用地整治为核心保粮食安全，以建设用地整理为重点优空间格局，以生态修复为基底美人居环境，以特色整治为灵魂兴乡村产业；实现耕地、村落、产业、生态四大空间集中，用新增耕地、高标准农田建设等关键指标约束项目实施，因地制宜设定差异化指标。
创新两项指标收益使用办法，破解资金平衡难题。自然资办发〔2024〕57号文规定，增减挂钩与补充耕地指标收益不得直接作为贷款还款来源，仅靠产业运营难以实现资金平衡，而“十四五”实践证明，两项指标收益是项目资金平衡的关键支撑。专家提出，依据《乡村振兴法》，创新指标收益使用机制，将土地出让收入、指标收益以奖励形式反哺整治项目，打通“整治—指标产生—收益入库—项目扶持”的闭环，破解融资堵点，强化项目资金保障。
完善风险防范机制，统筹发展与安全。总体国家安全观涵盖经济、粮食、生态、资源等七大安全维度，与全域整治高度相关。当前项目存在债务、产业导入、耕地非粮化、生态退化、社会稳定等多重风险。专家强调，以总体国家安全观为指导，构建全生命周期风险预警体系，设定预警阈值，建立“监测—预警—处置—调整”闭环管理机制，强化底线思维，统筹发展与安全，确保项目安全可控、可持续推进。
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