编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
服务乡村高质量发展的全域土地综合整治理论与实践探索
郭 杰
南京农业大学 教授
从生态文明建设与乡村振兴战略双重推进的时代背景出发，系统梳理了全域土地综合整治服务乡村空间治理的理论逻辑与实践路径。直面乡村“分散布局、整体竞争力弱”的现实困境，阐明传统以行政村为单元的治理模式已难以适应乡村全面振兴需求，提出以“片区组团化”发展理念重构乡村空间组织模式。在此基础上，深入探讨了“分区-分类-分级”系统耦合的治理框架，并结合江苏如东县新店镇等典型案例，提炼出资源与政策耦合、全过程制度嵌入、主体协同与利益联结三大关键机制，明确了全域土地综合整治作为乡村空间治理核心政策工具的功能定位，并对未来全链条治理体系建设做出系统展望。
乡村空间治理须从“单村分散”转向“片区组团化”发展模式。长期以来乡村发展多以行政村为基本单元推进，导致资源要素配置分散、公共服务供给低效、产业联动能力不足。2019年自然资源部启动全域土地综合整治试点后，片区化、组团化发展模式在实践中展现出显著成效。2026年中央一号文件明确提出“分类有序，片区化推进乡村振兴”，要求打破行政边界，将位置相邻、功能相近、产业相联的村庄划为片区，实施统一规划、统筹政策、整合资源，推动产业连片发展，实现强村带弱村。这一转型标志着乡村空间治理从“点状治理”迈向“网络化治理”，根本目标在于构建面向乡村全面振兴的国土空间治理体系，全面支撑“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求。
构建“分区-分类-分级”系统耦合的治理框架，明确“在哪整治、如何整治”的核心路径。报告系统回答了全域土地综合整治的四个关键问题：为何整治——激活乡村空间价值；在哪整治——识别发展潜力大、功能分异明显的片区与组团；谁来整治——形成“省级统筹、市级监督、县域落实、乡镇实施、村庄多元主体协调”的纵向分工；如何整治——统筹布局优化、结构调整、产业导入与资金融合。在此基础上，提出了一套村庄类型精准识别体系。根据区位条件、资源禀赋、发展基础等要素，将村庄划分为六种类型：城郊融合型、农业集聚型、工业集聚型、生态提升型、特色保护型、搬迁拆并型，每类对应不同的整治导向。报告进一步引入“类型+谱系”的差异化要素配置方法，以江苏省为例，将乡村划分为江南水乡型、宁镇丘陵型、江淮运河型、滨海垦殖型、徐海平原型五大谱系，依据地形、文化、建筑等区域特征精准引导资源投放，提升整治工作的针对性与有效性。
政策协同与机制创新是整治落地的关键，典型县域案例提供可复制经验。重点分析了南通市如东县新店镇全域土地综合整治试点项目。在农用地整治方面，项目实现119个片区、1.17万亩耕地的规模化连片整治，改造细碎化耕地9555亩，并通过村集体统一流转与发包模式，每亩收取200元流转差价，直接增加集体经济收入。在建设用地整治方面，通过宅基地空间置换，拆除零散住房126户，新建5个集中居住区，腾退指标90亩。生态修复方面，整治河道9.2公里，建成630亩胡港生态园。历史文化保护方面，完成百年曹观堂遗址修复。产业导入方面，因地制宜布局智慧大棚、米粉加工厂、粮食烘干中心、田园民宿等业态。基于该案例，报告提炼出三大关键机制：一是资源与政策耦合机制，通过指标交易优先使用、多元资金平衡，有效破解基层融资难题；二是全过程制度嵌入机制，党建联盟引领，多部门联合调研，在同一空间范围内实现系统治理；三是主体协同与利益联结机制，实现县政府、乡镇政府、村集体、农民与工商资本多方共赢。具体收益安排包括：占补指标交易资金返还乡镇，乡镇留7-8万元/亩，施工费留村2-3万元/亩；新增耕地5%的收益归集体经济组织。
郭杰教授强调，乡村全面振兴与农业农村现代化是乡村空间治理的总目标，全域土地综合整治是实现该目标的核心工具。未来应着力构建全链条、全过程治理体系，涵盖调查登记、空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复、权益保护、产业支撑七个关键环节，通过制度设计与实践创新的深度融合，为乡村高质量发展提供持续、稳定的空间治理保障。
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