编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
全域土地综合整治的风险防控
陈美球
江西农业大学 教授
一、 审视热情背后的隐忧，正视全域土地综合整治的现实风险
当前，全域土地综合整治迎来了国家战略推动下的重大机遇。自2020年起，中央一号文件连续七年部署全域整治，加之自然资源部与中国农发行的长期低息贷款支持，各地申报热情高涨。然而，在“春天来了”的热情背后，必须防范“运动式”推进的倾向，才能实现“春华秋实”的成效。 调研发现，一些地方存在过于追求“大而全”、实施方案雷同、问题导向意识低等现象。在自然资源部446个试点中，已有90个申请调出，其实施难度与存在的风险可见一斑。
全域土地综合整治的风险贯穿于全生命周期：在实施方案编制阶段，往往因技术支撑不足导致选址失误，因调研不深而群众基础不牢，最终导致目标与设计内容脱离实际；在中期整治实施阶段，面临施工偷工减料导致质量不达标、资金拨付延误误农时，以及补偿不透明引发利益冲突等风险；在后期成效巩固阶段，则突显出管护主体不明、现代产业支撑不足以及经济收益不及预期带来的债务还贷风险。只有精准溯源，才能对症下药，进而有效地防范风险。
二、 深化内涵认识，坚持“积极稳慎”的高位统筹推进基调
防范风险的首要策略是深化对全域土地综合整治内涵的科学认识。全域土地综合整治的核心特征在于“系统集成效应”和“综合带动作用”。 必须锚定系统重塑，提升国土空间治理效能；依托部门联动，构建综合整治实施合力；强化高位推动，健全风险防控长效机制。
在推进节奏上，必须坚持“积极稳慎”的主基调。 既要顺应社会发展需求积极推进、尽力而为，更要严防因“贪大求全”而出现的项目烂尾和地方债务风险。全域土地综合整治必须涉及人地关系的调整，而人地关系是维持农村社会稳定的根本基石，稍为不慎有可能引发社会纠纷。另外，全域土地综合整治涉及众多关联主体且利益矛盾复杂，必须做到因地制宜，依靠强有力的部门协同作为重要保障。这一切都决定了全域土地综合整治需要稳慎推进、不可盲目冒进。
三、 强化问题导向，以“地—钱—人—产”联动激发整治活力
科学的问题诊断是实现“靶向整治”的基础。 全域土地综合整治不能简单拼凑项目，而应立足于当地乡村振兴的具体目标，明晰整治思路。要科学编制实用性的实施方案，构建“振兴目标—问题诊断—潜力分析—整治目标—整治内容—子项目安排—投融资测算—实施保障”的严密逻辑链条，而这离不开全流程的公众参与机制的保障。
同时，必须高度重视土地要素的牵引作用，形成“地—钱—人—产”社会经济系统。 土地不仅是生产要素，更在很大程度上牵引着劳动力、资金、技术等要素的配置。以浙江温岭市横峰街道试点为例，面对产业用地细碎化和人居环境脏乱差的问题，当地打破村界限制，推动工业向园区集聚、农业向连片集中、村庄向城区集合。通过推出“公寓式住宅+工业厂房”的安置模式及“飞地”小微园区，实现了资源的优化配置，真正做到了“居者有其屋、业者有其产”。
四、 鼓励集成改革与政策创新，打好资金与制度的“组合拳”
全域土地综合整治既离不开工程措施，更需要政策集成的强力支撑。 必须强化政策的协同融合，理顺部门间的关系，提倡系统性土地制度的集成与改革，创新农用地产权调整方式与产业经营方式。
面对土地资源利用低效、资金短缺等现实痛点，集成改革是破局的关键。 以江西鹰潭市余江区马荃镇试点为例，该地巧妙地将农村宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩等众多改革内容融于一体，形成了强大的改革合力。在资金保障上，依托农业投资公司整合闲置宅基地和“山水林田湖草”等集体资源资产进行产权抵押融资，同时系统整合了高标准农田建设、人居环境整治、生态修复等各类涉农资金。这种创新的“组合拳”，有效盘活了乡村沉睡资产，为全域土地综合整治提供了源源不断的动力，也为全国各地防控资金风险、提升整治实效提供了可复制的宝贵经验。
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