编者按
“片区化推进全域土地综合整治理论与实践”学术研讨会于2026年5月17日在南京召开。与会专家围绕全域土地综合整治理论深化、模式总结、政策创新与机制保障等关键问题，从理论逻辑、实践模式到成效评估、风险防控等多维度深入研讨，凝聚了自然资源部门、高校科研院所、行业企业的集体智慧，为“十五五”时期全域土地综合整治的转型发展提供了重要启发。
“四融合”背景下全域土地综合整治转型逻辑
岳文泽
浙江大学 教授
从全域土地综合整治的驱动机制演变出发，系统梳理了整治模式从指标收益驱动、产业驱动、资源资产运营驱动到融合治理驱动的四阶段演进特征，阐明各阶段在实现空间价值转化与资金平衡方面的成效与局限。报告直面当前整治实践中产业收益兑现困难、公共产品供给缺失、生态文化分项推进、规划实施结构性矛盾等现实困境，提出应从“项目收益闭环”转向“公共产品供给闭环”的核心判断。在此基础上，深入探讨了以多田套合提升粮食安全保障能力、以“生态-文化-产业-运营”一体化修复破解传承之困、以“先补后调-空间置换-动态入库”优化规划管控等关键路径，并强调以“一张图”统筹耕林园草空间治理，为全域土地综合整治的高质量推进提供了系统的治理逻辑与操作框架。
全域土地综合整治驱动模式历经四轮演进，须从“项目收益闭环”转向“公共产品供给闭环”。早期整治主要依靠指标收益驱动，通过重大项目落地与高溢价指标交易实现资金平衡，本质是在优化空间结构的同时获得经济回报。随后进入产业驱动阶段，从依赖指标收益转向政策性贷款与产业造血，政策性金融推动了项目规模化启动，但产业收益兑现存在多重挑战，需要真实经营主体、稳定收益与长期运营才能形成闭环。第三阶段是资源资产运营驱动，该模式仅能解决部分空间价值转化，难以承担农村公共服务、生态维护等公共职责。第四阶段为融合治理驱动，全域整治回归公共产品供给，政府主导、财政托底，社会资本聚焦运营，以考核监管与跨域协同推动转型。核心判断在于，全域整治不能止步于项目层面的资金平衡，而应从“项目收益闭环”转向“公共产品供给闭环”，即整治不仅要算经济账，更要算粮食安全账、生态安全账和文化传承账。这一转型要求重新定义全域土地综合整治的目标函数，将社会效益、生态效益纳入核心考量。
以多田套合和一体化修复为核心，统筹粮食安全、生态保护与文化传承。针对当前整治中农田整治任务分散、生态修复与文化传承分头推进的问题，提出两项关键举措。一是以多田套合提升粮食安全保障能力，将高标准农田建设、耕地质量提升、永久基本农田集中连片整治等多类农田整治任务组织到同一空间单元、同一项目链条和同一监管体系之下，实现规划、资金、实施、验收的全口径整合，避免重复建设和资源浪费。二是推动生态修复与文化传承从“分项整治、分头推进”走向“生态-文化-产业-运营”一体修复。以片区为单元实施成片开发，按照“片区统筹-生态打底-文化赋魂-长效运营”的路径，将生态修复、文化遗产保护、特色产业培育和项目后期运营捆绑设计，这一模式打破了部门分割和项目碎片化，实现了空间治理的综合效益最大化。
以规划弹性和空间置换破解全域整治与国土空间规划的结构性矛盾。当前国土空间规划实施面临结构性矛盾，刚性管控与弹性发展需求并存，存量空间优化任务紧迫但调整机制僵化。为此，提出操作逻辑从“图斑管控”走向“质量-布局-生态协同优化”。一是“先补后调-空间置换-动态入库”，即在确保耕地数量不减少、质量不降低的前提下，允许通过异地置换、空间腾挪实现永久基本农田布局优化，并将调整结果动态更新至国土空间规划“一张图”；二是以“一张图”统筹耕林园草空间治理，以专项规划为统领，统一底图、规则协同与全流程监管，打通耕地、林地、园地、草地之间的管理壁垒。例如，对于生态区位重要但耕作条件差的耕地，可有序调整为林地或草地，同时在适宜区域补充同等质量的耕地，从而实现生态功能提升与粮食生产能力保障的双赢。核心在于将静态的图斑管控转化为动态的治理过程，赋予地方政府和基层主体适度的规划弹性，同时守住总量底线和管控规则。
岳文泽教授强调，全域土地综合整治正处在从“项目工程”向“空间治理”转型的关键期。未来应坚持三大方向：一是从指标驱动转向公共产品供给驱动，推动粮食安全、生态安全、文化传承纳入整治目标；二是以多田套合和一体化修复为抓手，实现农田、生态、文化三类空间的系统治理；三是以“一张图”和动态空间置换为工具，破解规划刚性与发展弹性之间的矛盾。通过上述路径，全域土地综合整治才能真正成为推进乡村全面振兴和农业现代化的综合性治理平台。
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