编者按 2026年中央一号文件的发布，既是贯彻落实中央农村工作会议精神的关键举措，也是在新发展阶段锚定农业强国目标、系统部署“三农”重点任务的纲领性文件，为应对农业农村领域的新挑战、激活乡村发展新动能提供了根本遵循。资源环境与发展研究院组织专家围绕文件核心部署展开深度解读，从土地延包、农村土地资源盘活等底线任务切入，聚焦乡村要素流动、宜居宜业乡村“建、管、营”长效机制等关键议题，深入剖析如何以系统思维推进生态保护修复，以农业新质生产力赋能现代化建设，更从文化新质生产力、乡村治理现代化、农村生活垃圾分类到民生保障体系等维度，为乡村全面振兴提供路径参考，为破解“三农”难题、激活发展动能提供智力支撑。
稳中求进 守正创新 扎实做好土地延包工作
蓝菁 马贤磊 石晓平
资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院教授
2026年中央一号文件明确提出，要“全面开展第二轮土地承包到期后再延长三十年整省试点，妥善解决延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包”。这标志着延包工作进入全面深化落实的关键阶段。土地承包关系涉及全国约2.2亿户农户，延包绝非简单续约，而是需在稳定中完善、在守正中创新的系统工程，为此需要特别关注以下三方面：
一是要深刻领会延包工作的时代意蕴。中央一号文件对延包工作的部署，要求超越单纯技术操作的认知，深刻把握其双重战略功能。作为乡村社会“稳定器”，延包通过稳定承包关系来固守农民最核心的财产权利与生计预期，为乡村治理奠定坚实基础；同时作为农业现代化“催化剂”，它通过明晰产权为土地经营权流转、规模经营及现代要素投入创造前提，实质是夯实“三权分置”改革根基。
二是要清醒认识延包工作推进中的现实矛盾。延包工作在基层试点推进主要面临以下四重矛盾，需系统应对：第一，历史管理模式与当前精细治理的矛盾。早期承包普遍存在测量简易、登记不全的情况，与国土“三调”等精准数据形成普遍的“图证不符”。这不仅反映技术偏差，更折射出从传统管理向法治化、信息化治理转型中的深层矛盾。延包需在尊重历史合同与衔接现代管理间找到平衡，避免问题被简单“合法化”固化。第二，固化的承包制度与流动的社会形态的矛盾。以“户”为单位的静态承包安排，与“外嫁女”、进城落户农民等高流动性群体的权益保障需求之间出现脱节。尽管政策要求保障其合法权益，但自愿有偿退出、股权化等具体路径缺乏明确的法律与财政支撑，导致权益悬置，基层陷入执行困境。第三，传统土地观念与现代政策理念的矛盾。“添丁增地”等观念影响部分群众对延包政策的理解与认同。同时，“线上办理”等新型服务模式面临数字鸿沟与信任壁垒。这要求政策执行需加强社会沟通与精细化服务，推动政策理念转化为群众内在认同。第四，多头任务压力与有限治理资源的矛盾。延包任务重、要求细，却常与耕地保护、粮食安全考核等多重紧急任务同期叠加。基层力量分散，导致化解历史矛盾、开展精细作业的“窗口期”被挤压，影响工作质效。这凸显了建立科学统筹机制的必要性，以确保重点工作获得足够实施空间。
三是要积极探索协同推进延包落地的路径。落实中央一号文件精神，妥善解决以上矛盾，确保延包工作平稳高效完成，亟需系统思维，协同推进：首先，筑牢“一套图、一本账”的数据基石。建议由国家层面制定权威的数据纠偏与衔接指南，统一处理历史与现状数据的冲突规则。强力推动农业农村与自然资源部门数据的深度共享与业务协同，实现承包经营权信息与国土空间规划、地类现状管理的动态衔接，为延包和后续监管提供真实、统一的底图底数。其次，创新“分类保、灵活化”的权益实现形式。针对人口流动产生的权益诉求，应创新弹性实现机制。可推广“承包权股权化”试点，保障新增人口等群体的集体收益分享权；针对涉侨等特殊情感依恋，可探索设立程序性“名誉权”或优先租赁权；加快完善承包权自愿有偿退出的全国性制度设计，明确补偿标准与资金渠道，畅通权益实现通道。再次，提升“接地气、有温度”的基层执行能力。强化对基层的专业支持与资源倾斜，实施“省级包县指导”。推广“村级土地专员+乡土调解案例库”模式，培养懂政策、通乡情的本土化工作队伍。推行“线上便捷办理+线下强制兜底”的包容性服务，通过现场辅助弥合数字鸿沟，增强群众信任。最后，强化“窗口期、一体化”的省级任务统筹。省级应建立农村重点任务统筹机制，在延包关键阶段设立“专项工作窗口期”，保障基层集中发力。对耕地用途与经营现状存在冲突的地块，可探索“附条件延包”模式，签订整改协议并设置合理过渡期，实现政策目标协同。
严守底线，规范有序做好农村土地资源盘活利用
钱龙 徐定德
南京财经大学粮食和物资学院教授、资源环境与发展研究院研究员，四川农业大学管理学院副教授
2026年中央一号文件明确要求“规范有序做好农村各类资源盘活利用”，并重点要求加强土地流转风险预警、严禁集体建设用地用于商品住房、严查违法违规购买农房宅基地等关键领域。这清晰表明，在全面推进乡村振兴、激发农村内生动力的新征程上，盘活农村资源尤其是土地资源绝非“一放了之”，必须牢牢坚守底线红线，在规范的轨道上稳步推进。这体现了发展与安全并重、活力与秩序统一的深刻政策智慧，是后续农村土地制度改革的根本遵循。
一、聚焦“大面积、长时间”流转，健全风险预警与规范体系，守护粮食安全与农民权益根基。文件强调“规范承包地经营权流转，加强长时间大面积流转土地风险监测预警”，直指当前土地流转中的核心风险点。大规模土地流转在促进规模经营的同时，若监管缺位，极易诱发“非粮化”甚至“非农化”，对国家粮食安全产生不利影响；也可能因经营主体资金链断裂、项目失败导致土地摆荒、农民租金无法兑付，引发社会风险。因此，必须建立全链条风险防控机制。对此，首要任务是科学设定风险预警指标，应综合考量经营主体资质信用、涉农产业规划符合度、流转合同规范性与租金支付保障、耕地用途变更风险等因素，建立分级预警模型。其次是压实属地监管责任。地方政府需动态监测流转地块的实际用途与经营状况，利用卫星遥感、大数据平台等技术手段，配合村集体的日常监督，实现“早发现、早预警、早处置”。最后是完善风险处置与保障机制。探索建立土地流转风险保障金制度，鼓励引入农业保险，并明确在经营主体违约时，村集体依法收回土地再流转的快速通道，切实保护承包农户和村集体合法权益，确保土地流转活而不乱、稳中有进。
二、划定集体经营性建设用地入市“禁区”，严禁商品住房开发，确保乡村振兴的正确方向。文件明确指出，有序推进农村集体经营性建设用地入市，必须“优先用于发展集体经济和乡村产业”，并严禁用于建设商品住房。这一“负面清单”至关重要，它斩断了资本借乡村振兴之名行房地产开发之实的灰色通道，确保了入市改革服务于乡村内生发展的本源目标。严守这一底线，需要从规划、审批、监管三个环节协同发力。在规划源头上，入市地块必须符合国土空间规划、村庄规划，其用途管制细则中应明确排除商品住宅开发类别。在审批环节上，要建立由自然资源、农业农村、住房城乡建设等多部门参与的联合审查机制，对入市项目方案的产业属性、投资强度、产出效益进行实质性审核，防止“擦边球”项目蒙混过关。在全过程监管上，要强化土地出让合同管理，明确产业用地性质变更的禁止性条款和严厉违约责任，并辅以定期巡查与卫星监测，确保土地用途不被篡改。唯有如此，才能让集体建设用地真正成为壮大集体经济、培育乡村新产业新业态的沃土，而非新一轮“炒地皮”的标的。
三、严查违法违规购买农房宅基地，堵住制度漏洞，捍卫农村土地制度的公平与安全。文件要求“严查严防违法违规购买农房宅基地”，这是维护农村宅基地集体所有、保障农户资格权与居住权的关键举措。城镇居民等非集体经济组织成员违规购买农房，实质上是变相侵占农村宅基地，不仅扰乱土地管理秩序，侵蚀农民集体资产，还可能引发复杂的产权纠纷和社会矛盾，必须坚决遏制。严查严防，需坚持“疏堵结合”。在“堵”的方面，要强化执法监察力度。综合利用群众举报、卫星图片执法、日常巡查等方式，及时发现并严肃查处新增违法违规买卖行为。在“疏”的方面，要积极探索并规范合法的盘活路径。在满足特定条件的前提下，稳妥探索宅基地使用权在集体内部或有特定关联（如返乡创业人员）范围内的有限流转、有偿退出、合作经营等模式，并配套完善的合同鉴证、登记备案与纠纷调处机制，为闲置宅基地和农房的有效利用开辟合法合规的“阳光大道”。
扎实推进乡村全面振兴需关注土地要素稳定有序流动
马贤磊 、郭仪凤
资源环境与发展研究院研究员，南京农业大学公共管理学院博士研究生
2026年中央一号文件锚定农业农村现代化目标，围绕扎实推进乡村全面振兴作出战略部署，将“强化体制机制创新”置于关键位置，对现代农业经营体系构建、农村资源盘活利用、城乡要素双向流动等领域提出明确要求。土地作为乡村发展的核心载体与治理基础，其配置模式与流动秩序直接关系乡村振兴的质量与可持续性。文件相关论述既坚守底线、防范风险，又着力促进土地要素市场化配置、激发乡村内生动力，为新时期平衡土地流动中的公平与效率、活力与秩序指明了方向。
土地要素稳定有序流动，对乡村全面振兴具有三重关键支撑。其一，壮大乡村振兴经济基础。规范的承包地经营权流转、闲置宅基地与房屋盘活以及集体经营性建设用地入市，可为乡村产业培育与集体经济发展提供空间载体和资金来源，直接增强村级组织提供公共服务、统筹乡村发展的能力。其二，促进乡村治理提质。流转程序的规范化、合同管理的强化及审批监管的完善，是将乡村资源交易与管理纳入法治化轨道的过程，有助于培育基层干部与农民的契约精神和规则意识，促进治理秩序规范化、法制化。其三，强化振兴内生动力。依法固化农民土地承包权、宅基地使用权等权益，探索闲置资源自愿有偿盘活方式，有助于保障农民在要素流动中的知情权、参与权和收益分享权，使其真正成为乡村振兴的参与者和受益者，激活农民主体参与乡村发展的积极性。
然而，必须清醒认识到，土地要素流动在释放巨大潜力的同时，也内嵌着复杂的风险与挑战。首要风险在于，多元主体参与可能加剧目标错位与利益冲突。工商资本、新型经营主体与农户、村集体等目标函数存在差异，在权属关系复杂化背景下，易因信息不对称、谈判地位不对等导致利益分配失衡，甚至引发社会矛盾。其次，在“赋权”与“规制”并行的政策框架下，国家通过指标管控、用途管制等方式的权力嵌入，与村集体土地所有权、自治权的行使之间，需要精准界定并动态平衡边界，避免基层自主被过度压缩或监督乏力导致权力异化。再次，正式制度与非正式乡土规则可能产生摩擦，影响政策执行的实效性与认同度。更深层次的挑战在于，土地要素的市场化配置可能重塑乡村社会结构与公共性。资源外流可能导致部分村庄“空壳化”，弱化集体统筹功能；而资本择优布局则可能加剧村庄间的发展鸿沟，挑战空间正义原则，影响乡村振兴的均衡性与包容性。这些风险凸显了土地要素稳定有序流动的重要性。
针对上述潜在价值与风险，文件提出系统且具操作性的规制与引导措施，为实践提供了重要遵循。在健全现代农业经营体系方面，强调“规范承包地经营权流转，加强长时间大面积流转土地风险监测预警”，这要求建立标准化流转合同管理与公开交易平台，聚焦经营可持续性、耕地用途管控、农民权益保障等环节构建风险识别与干预机制，确保规模经营健康发展和粮食安全底线。在盘活农村资源方面，明确“有序推进农村集体经营性建设用地入市”，严格限定优先用于集体经济与乡村产业，严禁商品住房开发，为农村存量建设用地价值显化强化了合法渠道，同时通过用途管制确保土地增值收益主要留存乡村、反哺振兴；对于宅基地，在“强化审批管理，严查严防违法违规购买”以守住底线的基础上，提出“依法盘活用好闲置土地和房屋，加强租赁合同管理”，体现保障居住权益与审慎探索市场化盘活的平衡。在推动城乡要素流动方面，通过建立转移支付、新增建设用地指标等与农业转移人口市民化挂钩的机制，体现了对人口流出地的补偿与支持，并重申依法维护进城落户农民的土地权益，探索自愿有偿退出办法，既有助于解除农民进城落户的后顾之忧，也为未来优化城乡土地资源配置提供了制度接口。
综上，2026年中央一号文件关于土地要素流动的部署，蕴含着平衡活力与秩序、兼顾效率与公平、协调发展与安全的深刻智慧。扎实推进乡村全面振兴，必须深刻领会并落实文件精神，将土地要素稳定有序流动作为关键抓手。既要积极畅通土地要素流动渠道，释放其对产业发展、集体增收、农民致富的驱动作用；又要始终绷紧风险防控之弦，通过健全制度、规范程序、强化监管、保障权益，化解潜在的经济、社会与治理风险。唯有如此，才能使土地要素的稳定有序流动，切实成为赋能农业农村现代化、支撑乡村全面振兴的坚实引擎。
“建、管、营”并重，持续发挥宜居宜业和美乡村建设效应
诸培新
资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院教授
2022年10月党的二十大报告首次提出“建设宜居宜业和美乡村”，强调通过人居环境整治、基础设施完善和治理水平提升构建宜居宜业新乡村，提升村民幸福感和获得感，其后连续3年的中央一号文件对此都做出明确的要求。2026年中央一号文件进一步明确强调“因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设”。
江苏省深入学习运用“千万工程”经验，大力推进宜居宜业和美乡村（片区）建设。截止至2025年年底，全省累计建成宜居宜业和美乡村2280个，40个宜居宜业和美乡村片区项目建设进度已超过90%。随着和美乡村建设持续推进，宜居宜业和美乡村建设中的管护运营机制不健全等问题日趋显现。和美乡村建设所形成资产的管护运营能否有效将成为制约和美乡村建设的关键环节，也成为和美乡村建设下一阶段所要解决的重要问题。
宜居宜业和美乡村建设投资主要是来自各级政府，形成的资产尚未建立统一的确权规范，权属不清和争议时有发生。此外，和美乡村建设资产大多兼具公共性和市场性，政府在资产移交后直接干预减少，村集体作为产权主体面临治理能力不足的问题，市场主体则因运营周期长、专用投资高、风险较大而进入意愿不强。政府、市场和村集体间协作不畅，使得和美乡村建设资产难以充分发挥其应有的效益。针对这些问题，亟需通过“资产分类确权—权责明晰分置—多元主体协同”，构建有效的和美乡村建后运行管理机制，确保和美乡村建设发挥持久效益。
首要是对各类资产进行盘点分类。按照资产使用中排他性和竞争性，将和美乡村建设所形成的资产分为公益性资产和经营性资产。公益性资产主要是村居党群服务中心、居家养老服务中心、农村道路交通、文体卫教、乡村旅游休闲等方面的公益性基础设施。这类设施主要为农户提供生产生活便利，能间接起到带动农户就业、促进农户增收的作用，是实现乡村“宜居和美”的坚实物质基础。经营性资产主要是可用于生产经营的各类项目及其配套基础设施设备，主要包括各类农事综合服务中心、农产品展示与展销服务中心设施、经营性旅游服务设施、经营性电商服务设施等。这类资产是乡村“宜业和美”的关键支撑。
其次是对各类资产进行权责明晰分置。对于公益性资产，由于其使用具有非竞争性、非排他性的属于纯公共物品。该类资产对于使用者来说不能产生货币性效应，其产权归属一般为当地政府或村集体，相应地其运行管理一般为政府或村集体主导。对于经营性资产，可按照投资来源进行分类确权。将财政资金投入形成的资产原则上划归村集体，跨村联建项目可按各村实际土地贡献比例和配套资金占比确权；对其中部分营运管理要求高的经营性资产，可探索将部分产权划归区（县）或乡镇两级国有平台公司持有，避免因村集体管理能力不足而造成资产闲置或低效流转；社会资本投资和社会捐赠资产可依据投资协议和捐赠协议约定权属。
第三是构建多元主体协同共治的管护运行机制。对农村公益性资产按照“谁受益、谁管护；谁使用、谁管护”的原则明确各类设施管护主体，落实管护责任。在财政资金保障方面，加大各类涉农财政资金整合力度，确保财政对每个行政村安排一定的公益性资产运行与维护专项资金。社会资本方面，遵循“政府引导、企业自愿、互惠共赢”的原则，鼓励引导社会资本通过项目引导、村企挂钩、合作开发、捐资捐助等多种形式参与农村公共基础设施建设管护。机制创新方面，鼓励村级建立合作社或者物业公司组织实行自主管护，逐步建立农户合理付费、村级组织统筹、政府适当补助的管护经费保障制度。对于经营性资产，在产权明晰的基础上放活经营权。鼓励实施“专业运营+”模式，通过资产经营权交易平台，公开招标引入专业运营团队，采取承包租赁、股份合作、委托管理等市场化方式运营。在收益分配上兼顾公平和效率，在保障村集体合法权益的同时激发市场主体的增值动力。对于一些资产项目规模较大、资产经营要求高的项目，可由政府平台公司作为整合资源、统筹运作的关键枢纽，同时加大平台公司治理结构改革，提升其市场化运营能力。
强化系统思维，一体化推进乡村生态保护修复
刘红光
资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副院长，教授
乡村生态保护修复是一项系统工程。2026年中央一号文件将“一体化推进乡村生态保护修复”设为独立章节，凸显了“一体化”与“系统治理”的鲜明政策导向，具有重要指导意义。与以往文件相比，今年的部署更具系统性，将乡村居住、农业、生态空间各项任务视作相互关联、不可分割的整体，通过统筹国土空间治理和全域土地综合整治，系统构建乡村生态保护新格局。
一、居住空间：突出人居环境整治的系统性与长效性
自2018年启动“农村人居环境整治三年行动”及2021年接续“提升五年行动”以来，我国农村人居环境已有显著改善，工作重心正由集中整治逐步转向系统治理和长效管护。在规划导向上，文件明确要求结合人口变化趋势和村镇布局优化，“合理确定建设重点和优先序”，强化了乡村规划对建设的引领作用。在设施建设与管理上，文件提出要“优化调整低效无效污水处理设施”，强调因地制宜选择模式，避免建设与运营脱节，把治理实效置于单纯覆盖率之上。同时，要求“健全农村基础设施管护长效机制”，并专门提出“完善农村厕所社会化管护服务体系”，推动建设、运维、服务系统衔接，确保设施长效运行。
二、农业空间：注重耕地保护、生态治理与产业发展的协同推进
自2015年《全国农业可持续发展规划》实施以来，我国农业向绿色发展转型已取得积极成效。2025年10月，耕地保护与质量提升相关法律的制定，更推动了农业空间从污染防治向系统保护修复转变。在耕地保护上，文件提出“健全永久基本农田优进劣出管理机制”、“稳妥有序退出行洪受影响的非稳定耕地”等措施，在保障耕地质量提升的同时，也体现了生态与农业生产需求之间的统筹协调。在生态治理上，文件强调“推广绿色生产和节水灌溉技术”，并明确提出“发展生态低碳农业”，为农业参与碳市场释放了重要信号。此外，通过“推进农业农村污染防治攻坚”加强面源污染和重金属污染治理，也为“加大土壤改良和地力提升力度”提供了重要支撑。在秸秆处理方面，文件由去年的“支持秸秆综合利用”提升为“提升秸秆综合利用能力”，并减少对禁烧的硬性要求，显示秸秆处理已从单纯环保管控向产业化、系统化利用迈进，与富民产业中“支持绿色高效种养”等提法相呼应，有利于推动农业资源循环和全产业链发展，推动循环农业嵌入现代化产业体系。
三、生态空间：强调整体修复与富民增收协同治理
生态空间是乡村国土空间的重要组成部分，其治理需关注大尺度的生态单元和过程，实施整体性保护与修复，并与民生改善、基层治理相协同。文件提出“加强重要江河湖库系统治理与生态保护”“推进重点流域、区域水土流失综合治理”等举措，旨在超越单一项目或点位的治理思路，开展区域系统修复。在推进“三北”等重点工程中，专门要求“推广以工代赈等项目实施方式”，将重大生态工程与促进农民增收紧密结合。同时，文件支持“发展乡村生态旅游、森林康养等新业态”，推动人居环境改善与生态价值转化有机融合，既提升乡村生活品质，也促进生态资源向经济价值的可持续转化。
四、总结
2026年中央一号文件提出的“一体化推进乡村生态保护修复”，核心在于系统统筹：通过居住空间要素的整体规划与长效管护、农业空间生产生态功能的协同提升、生态空间整体修复与价值转化，形成了覆盖全域、衔接多领域的系统性治理框架。这一整体性、关联性与长效性并重的系统性思维，既为乡村振兴提供了坚实的生态保障，也为县域国土空间治理和全域土地综合整治指明了实施方向。
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