编者按：为深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，准确理解中国式现代化的核心要义，科学把握“十五五”时期的发展方向，日前，北京大学政府管理学院与中国行政管理学会学术顾问委员会共同举办专题学术座谈会。
本次会议汇聚国内公共管理领域多位权威学者。与会专家立足国际格局深刻变革与国内发展持续转型的双重背景，从多维度展开深入研讨：江小涓教授系统研判国际分工体系从垂直向水平转型的趋势，提出学理重构与全球治理改革的路径；吴知论、周志忍等专家围绕“十五五”规划的落地机制与政策均衡提出务实建议；竺乾威、王浦劬等学者深入阐释有为政府与有效市场的关系，强调以制度统筹发展与安全；曲福田、包国宪则从治理思维创新、政府效能提升与公众监督等角度，提出推进治理现代化的机制设计。
现将与会专家的核心观点整理发布，以期为理论构建与政策实践提供参考，共同为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧力量。
“良治逻辑”与自然资源治理现代化
曲福田 南京农业大学公共管理学院教授
非常高兴再次来到北大参加今年的年会。江小娟主任在讲演中提到，要构建公共管理学的自主知识体系。今天，我就谈一下在公共管理领域，特别是在自然资源管理领域，通过基于中国生态文明成功经验总结和提炼实践逻辑，依此来构建面向面向中国式现代化的自然资源管理学自主知识体系。今天这个报告，是我和浙江大学公共管理学院副院长谭荣教授一起撰写和准备的。
之所以要讲这个问题，主要有两个背景。首先，党的二十大和党的二十届四中全会，都把生态文明放在了非常重要的位置，并凸显了自然资源管理在中国式现代化中的地位。党的二十届四中全会通过的《建议》表明，建设高水平社会主义市场经济体制、推动区域协调发展、建设美丽中国和强化国家安全体系都是自然资源管理的重要任务。由此可见，作为公共管理的重要领域，自然资源管理是一个涉及经济发展和国家治理等多维度的重要命题。其次，党的二十届四中全会强调，要加快构建中国哲学社会科学自主知识体系。李宝荣会长刚才也提到，学会正在致力于推进行政管理、公共管理的自主知识体系建设。在这里，我就以自然资源管理为例，谈一些看法。
面向中国式现代化，我们如何加快构建自然资源管理领域的自主知识体系？一个很重要的方面，就是要在习近平生态文明思想指导下，深挖我国自然资源管理和生态环境领域历史性成就和历史性变革这个“富矿”。在这一变革当中，生成了大量新的逻辑和机制，亟需我们在理论上做系统的概括和创新，构建公共管理领域自己的学理支撑。前不久我们和中国人民大学、清华大学、浙江大学等单位的专家写了一本探索性的著作-《自然资源管理学通论》，旨在通过深入总结生态文明建设中自然资源管理历史性变革的内在机理，提炼出“良治逻辑”的基本原则，为基于统一管理的自然资源治理提供共性逻辑和一般准则，并借此构建中国特色自然资源管理学知识体系。我们也清楚，这本书只是开了个头，不可能指望一下子就能构建起理想的自主知识体系。但在研究与写作过程中，我们有一些结论和体会，借这个机会向各位领导、专家做一个报告。
一、中国式现代化与自然资源管理的理论命题
中国式现代化进入新阶段，尤其是在习近平生态文明思想科学引领下，中国发展实践中的自然资源功能和使命都发生了深刻的变化。自然资源已从过去单一的生产要素功能，逐渐转变为关系到经济发展、生态保护、国家安全和民生福祉等多维度功能的基础性变量。与此同时，自然资源管理肩负的使命也发生了很大转变。一方面，在拥有14亿人口这样一个大国，要在自然资源要素条件硬约束下实现高质量发展这一现代化的首要任务；另一方面，在日益刚性的生态环境约束之下，也要实现人与自然的和谐共生。由此可见，自然资源管理事关中国式现代化，成为国家治理全局中的一个基础性工具。
（一）实践成就与理论短板
我们在研究中发现，中国自然资源高效配置和有效治理的实践非常丰富系统，也很成功，但回到理论层面，仍然存在不少“短板”。从实践上看，我们在一个大国尺度上不仅实现了对各种自然资源的统一管理，自然资源要素市场化配置改革也对经济增长起到了关键支撑；特别是在区域协调发展中，国土空间管制既是区域协调发展的制度抓手，也是国土空间秩序优化的重要基础，已构成国家治理体系的重要组成部分。可以说，在中国特色社会主义事业的推进过程中，自然资源管理改革实践已经形成了一整套行之有效的制度体系，很多经验具有世界意义。但是从理论上看，目前的知识体系仍然是滞后的和分散的，主要还停留在自然资源的分类管理之中，分散在经济学、管理学、地理学乃至法学等学科之中，自然资源统一管理和治理融合缺乏共性逻辑和一般规律指导。由于基础理论尚未真正构建起来，自然资源管理领域一定程度上存在着有效理论供给不足且“以西释中”的现象。总的来讲，自然资源管理的实践走在了前面，而理论显得滞后。
（二）自然资源管理理论的基本命题
我们的研究，首先聚焦在两个基本问题上。第一个问题是，如何把我们实践中的话语，上升为可以被学术界接受、可以进入理论体系的理论命题。第二个问题是，如何从中国自然资源管理的制度创新实践中，探索出本土化的逻辑生成机理，从而建立一套逻辑自洽、具有解释力、又有引领力的自主知识体系。
要回答这些问题，我们首先得看中国式现代化对自然资源管理提出了什么样的理论命题？这是问题分析的起点。我们大致概括了四重命题或要求。第一个是经济增长中自然资源的有效供给。过去这个问题存在，但在今天的世界百年变局尤其是大国博弈中，粮食、重要资源和稀有矿产等的有效供给成为现代化进程的重要变量。第二个是自然资源的高效配置。中国是一个人多地少的国家，我们既通过提高配置效率促进了经济飞跃，但自然资源配置效率总体上仍然明显低于发达国家。一个资源稀缺的大国，以高效配置来解决资源稀缺问题是现代化经济增长中必须解决的基本问题。第三个是通过自然资源公平秩序实现共享发展。从自然资源的财产属性和利益分配属性来看，自然资源在共享发展中扮演着非常重要的角色。城乡差距、区域差距、不同群体之间的差距，很多都和土地开发权、空间管理紧密联系在一起。第四个是自然资源的可持续利用。自然资源是生态的基础，自然资源的开发利用直接关联着生态环境的破坏与修复，人与自然和谐共生的现代化要求自然资源实现可持续利用。可以说，现代化对自然资源提出了“有效供给、高效配置、共享发展、可持续性”这四重理论命题，也是自然资源管理要协同实现的目标集合。
由此我们也可以看出，自然资源管理的目标，已经从过去单一的“要素配置”目标，转向多重目标的统筹，这对我们的管理实践和知识体系构建都提出了更高的要求。如果再回到既有的理论逻辑，从过去到现在，至少有四种与自然资源管理密切相关的理论逻辑。一是配置逻辑，强调通过市场机制实现资源配置利益最大化。二是生态逻辑，上个世纪六七十年代兴起的生态环境保护主义，强调强制管制、优先保护生态，但也在相当长时间里把“保护”和“发展”对立了起来。三是可持续逻辑，强调资源配置的代际公平，尽管理念非常好，但在可操作性上存在不少难题。四是治理逻辑，强调基于多元利益、在多元主体的治理结构中实现不同利益群体之间的平衡。这四种逻辑是伴随着西方经济社会发展依次逐步形成的，但大家可以看到，它们之间并不是自洽的，更像是各说各话。尽管在高速经济增长阶段，配置逻辑往往居于主导；而在今天，生态保护、可持续发展、公平正义的要求都变得非常突出，这使得我们很难简单地说哪一种逻辑更“正确”。也就是说，现有的以西方理论为主的自然资源管理的主要逻辑难以直接成为中国自然资源管理的理论基础，而是需要在中国式现代化逻辑基础上做一次系统的整合和创新。
二、中国自然资源的“良治逻辑”
我们可提一个问题，就是改革开放以来尤其是进入新时代，在自然资源管理实践创新中，我们究竟孕育出了什么样的新概念、新逻辑？在配置逻辑、生态逻辑、可持续逻辑和治理逻辑梳理的基础上，我们能不能在中国的实践中，提炼出一种具有中国特色的“综合性逻辑”？我们认为这完全是可能的，可以把这个逻辑叫作“良治逻辑”，也就是自然资源的良好治理逻辑。这个名称也许还有待推敲，但想表达的是：中国在实现经济繁荣和社会稳定“两大奇迹”的背后，有一条独特的自然资源管理创新路径，我们需要用一个整合性的概念把它刻画出来。这一“良治逻辑”，希望突破既有逻辑各自为政的缺陷，避免简单地“拼盘式”嫁接，而是立足于中国实践经验，提出一种新的、经过整合后的系统逻辑。
（一）研究的范式选择
我们在研究中形成一个基本共识：自然资源是一个非常复杂的系统，它涉及到政治秩序、经济发展和国家治理等多个维度。因此，在分析框架上，我们尝试引入“本体论、主体论、主体—客体互动论”的三维分析框架，来整合我们的实践经验与理论资源。这个三维分析框架，一方面，可以回应既有理论逻辑难以解释的中国式现代化的四重要求；另一方面，也可以整合多学科知识，打破理论上的碎片化。它的核心价值在于能够解释实践的演进规律，为理论创新提供一个相对清晰的技术坐标。这是我们提出这样一个框架或研究范式的初衷。
具体来说，三维分析框架是一个三维空间坐标：X轴是管理的客体，也就是自然资源本身，对应的是认知论的维度，标识着我们如何认识自然资源的功能，或自然资源究竟是一个什么样的“存在”；Y轴是管理的主体，也就是管理者如何看待自然资源，想从自然资源中得到什么样的价值目标，对应的是价值论维度；Z轴则是主体和客体互动的维度，对应的是方法论——在既定功能认知和价值判断前提下，我们选择什么样的工具和制度安排来实现价值目标。基于这种三维互动，我们一方面尝试解释中国特色自然资源管理变革的深层机制，另一方面也希望借此对既有逻辑做重新梳理，据此构建起一个相对完整的新的理论体系。
基于这样的三维框架分析，我们希望在实践逻辑基础上，实现知识体系的一次“跃升”。这里的关键是，基于不断拓展的自然资源功能认知和趋于社会理性的价值判断，管理工具是如何选择和组合的，其管理工具的绩效特征和认知、价值和方法之间的相互作用机制又是什么，这是新的研究范式工作的主要机理。随着客体认知、主体价值和主客体互动方式的不断扩展，我们对自然资源功能的理解会更加全面，会从单一要素不断地向多元功能拓展；对社会价值判断会更加理性，由个人理性持续向社会理性转变；对方法和工具选择也会更加科学、合理，逐渐由外生性秩序向内生性秩序转变，分析框架内的三维互动就会从1.0版到2.0版，再到3.0版，依次发展推演。实际上，我们的实践和理论都是在三维互动过程中沿着坐标轴从原点出发向外不断延伸和生成的。通过这个三维分析框架，可以解决两个问题：一是破解理论的碎片化，搭建起一个系统认知的“底座”，从客体、主体、主客体互动三个维度来重构逻辑；二是通过理论框架的搭建，结合国家实践的系统总结，实现实践与理论的“双向赋能”。
用三维框图作为分析工具，我们试图对自然资源管理中的制度创新进行系统整合，包括产权制度、空间治理、多元治理等，从中国的实践中提炼出若干核心规律。过去我们的目标主要集中在经济发展，现在则逐步拓展到安全、效率、公平、可持续并重。我们希望能够把这些目标协同的现实需求，与制度创新的生动实践结合起来，提炼为理论化的“良治逻辑”。最终的目标，是从“解释实践”逐步走向“引领实践”，实现从经验到理论的跨越，形成一个既坚守中国立场、又具有国际可理解性的自主知识体系。
（二）自然资源的“良治逻辑”
上述的三维互动形成了一个相互关联的认识，借以提炼自然资源的“良治逻辑”。
在本体论或客体论层面，我们以往把自然资源理解得比较简单，就是一种要素。现在来看，自然资源是一个复杂的系统，我们需要从“单一资源”转向“系统资源”的理解：自然资源不仅具有自然属性，也具有社会属性，二者共同构成系统属性，是一个系统整体，而不是一个孤立的要素。这样一种从“单一”要素到“系统”资源的转变，就奠定了我们总结“良治逻辑”的本体基础——把资源功能从单一的要素供给，拓展成经济、生态、安全、社会文化等多重功能的综合体，为后续的价值排序、工具构建提供基础。
从价值论视角看，我们从以效率为中心的配置逻辑，转向“供给安全、配置效率、社会公平、可持续发展”四个目标相统一的逻辑。这是中国在治国理政中一个非常重要的价值观转变和完善，本质上也是在引导全社会共同建构一个自然资源的整体价值观。政府通过引导不同主体之间的互动，逐步形成未来一段时期的管理目标，这些目标体现在中国式现代化本质特征、五年发展规划等中央和国家的重大战略决策之中。在这样的目标之中，实际上凝聚着管理主体在给定体制机制下所追求的价值和所要维护的利益，这四个目标也构成了整个自然资源管理体系的价值核心。
在分析自然资源认知论和价值论演变的基础上，我们再来谈方法论的问题。随着自然资源功能认知的不断拓展和价值目标的更为理性，实践中自然资源的管理方法发生显著变化，工具和手段的组合更为科学、完善。在总结改革开放40多年特别是进入新时代以来自然资源管理的历史性变革基础上，在管理方法上，我们初步提炼出自然资源“良治逻辑”的“四大支柱”和“两大基石”。
“四大支柱”包括：第一，明晰的权籍制度，这是整个自然资源配置和治理治理体系的逻辑起点。基于产权明晰是资源配置前提的认知，产权改革所形成的产权激励成为中国经济增长的重要源泉；而权籍登记不仅是中国土地及自然资源治理宝贵的历史经验，其与现代产权制度改革的有效协同，成为中国特色自然资源管理体系的鲜明特色。第二，发达的市场机制。中国社会主义市场经济体制中，“有效市场”在自然资源配置中越发发挥着决定性作用，是中国经济繁荣的重要实现机制。西方的管理学特别是公共管理学，并不可能特别强调市场的体系构建和运行机制等市场治理本身，但中国是从计划经济向市场经济转型的国家，实践证明市场建构及其运行本身蕴含着巨大的治理功能和治理潜力。所以，就像自然资源管理实践把市场机制放在重要位置一样，理论总结也不会将其简单“排除”在外。第三，有效的政府管制。主要包括实践中日趋成熟的国土空间规划与国土空间用途管制、自然保护地制度等制度安排，这是“有为政府”在自然资源管理领域的主要体现。第四，包容的多元治理，在政府主导下，通过引入多元主体参与自然资源管理来形成治理合力，在有序的多元博弈中求得利益的协同和均衡，减少治理的交易成本。这四个支柱共同构成了“良治逻辑”的支撑。
同时，在这“四大支柱”之外，中国自然资源“良治逻辑”还有两大非常重要的“基石”。一个是完善的法治体系。自然资源不断完善的法律体系为中国自然资源有效管理提供了坚实的秩序基础，国家正在制订《生态环境法典》，这是一个非常了不起的制度工程，足以可见法治化在中国自然资源治理中的基础性作用。另一个是科学的技术治理。中国的自然资源管理成功实践是伴随着不断进步的技术应用，从遥感技术到信息系统、从大数据到云计算。尤其是进入人工智能时代，数字化、智能化技术不仅大幅提高了自然资源治理效率，也正在深刻影响着自然资源管理的模式和路径。
自然资源“良治逻辑”所包含的“四大支柱”和“两大基石”，是从中国自改革开放特别是进入新时代以来的自然资源管理成功实践中抽象出来的一套比较成熟的经验体系，为构建自然资源管理学自主知识体系提供了初步框架和核心内涵。
三、自然资源管理学自主知识体系构建的展望
以上是我们基于中国实践提炼“良治逻辑”来构建自然资源管理学自主知识体系的初步探索。在这一过程中，有几个问题需要进一步深入思考。第一，如何从解释现实走向理论范式。例如，在中国实践中，权籍制度是自然资源治理的逻辑起点，法治化是自然资源秩序的基本保障；另一个非常重要的特点，就是以“公共目标”引领自然资源治理，这是我们制度优势的体现，落实到管理层面，就是从公共目标出发来进行资源配置，在追求效率最大化的同时，尽可能减少过度功利化，约束市场配置中过度单一的经济效益追求，这些都需要从理论范式的视角加以总结提升。第二，如何从“制度拼图”走向“理论整合”。目前很多制度创新有点像一块块拼图。如何从这些拼图式的实践中抽象出一个整合性的理论框架，是知识体系构建的任务所在。我们认为，从认知论、价值论、方法论三维框架来系统梳理，可能是一条比较可行的路径。第三，怎样从中国经验走向全球贡献。在分析过程中，我们研读了大量的西方理论，我们有的作者也长期在西方学习和工作。我们感到，中国在自然资源管理中的经验，有几条是特别值得总结并可以贡献给世界的。比如说权籍关系，中国的权籍制度提供了一个非常重要的启示：在社会主义公有制条件下，如何基于产权保护利用市场来配置资源，同时又能巩固和发展社会主义公有制，这既是我们实现经济奇迹的关键经验，也是自然资源管理等国家治理最成功的经验之一，应该好好总结。再比如国土空间治理，我们是有为政府，可以通过国土空间规划来实现国家或政府对自然资源的初始配置，由此体现出生态文明价值取向，这在其他国家尤其是后发国家是很难做到的。还有数字化治理，相比我们的整体发展水平而言，自然资源管理领域的数字化程度还是比较高的，这也是一个特点所在。
最后，做一小结。第一，自然资源管理是国家治理体系现代化非常重要的组成部分，既涉及政治秩序，也关系经济发展，更关系国家治理，因此不论是行政管理还是公共管理，自然资源管理都应该成为一个重要内涵，也是我们应该重点研究的问题。第二，自然资源管理学是最具中国特色的哲学社会科学门类。我们实行的是社会主义公有制，追求的是共同富裕，从自然资源配置和治理的逻辑起点到价值目标，都体现着社会主义属性；在资源配置中，我们强调有效市场和有为政府的有机结合；在单一制国家体制下，我们要发挥好中央和地方两个积极性，等等。这些在实践和理论上都极具中国特色，是非常值得深入研究的地方。第三，从生态文明实践来看，我们逐步形成了一种自然资源的“良治逻辑”，并成为自然资源管理学自主知识体系的基本内涵。第四，我们感到自主知识体系构建的关键在于理论范式的创新。如果没有范式创新，只是在既有框架中增加中国案例，很难称之为真正的自主知识体系。第五，我们认为自主知识体系构建的主攻方向是实现“古今贯通”和“中西融合”。在研究过程中，我们比较系统地梳理了中国自然资源管理的传统思想，以厚植中国特色根基；同时，我们也在中西融合中注重把握理论的适应性和包容性。当然，自然资源管理学科学的自主知识体系构建仍在路上，需要大家的共同努力。
原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/nUGTV_2IgnpMjt8FtlyeRA
