黄延信
资源环境与发展研究院研究员，中国农业经济学会副会长
农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，农业农村部原巡视员
为贯彻落实二十大报告关于“赋予农民更加充分的财产权益”精神，黄延信研究员从三个方面对土地要素流动与农民财产权益的关系进行解读，包括城乡要素单向流动与双向流动政策演变、目前农村发展形势与挑战，以及财产权益保障激发乡村振兴发展新动能的作用机制。一、城乡要素流动政策演变
改革开放以来，我国经济发展要素呈现明显的单向流动态势：劳动力、土地、资金三大要素持续从农村向城市流动，却未能形成有效的反向流动机制：2亿多农民工到城镇务工，为城市创造了巨大财富；农村土地以低价被征收后进入城市，再在城市市场化出让，共产生约70万亿土地出让金，主要留在城市；金融资源大量从农村流出，辽宁省一个县级市每年通过金融系统净流出资金超过500亿元。这是农业成为现代化短腿、农村成为全面小康短板的经济根源，也是实现乡村振兴战略要破解的制度难题。
城乡要素双向流动是乡村振兴的制度基础。为实现乡村振兴战略，中央不断强调构建城乡融合发展体制机制。2018年党中央提出，实施乡村振兴战略，必须要有制度供给，必须把制度建设贯穿其中。要以完善产权保护制度和要素市场化配置为重点，激活主题、激活要素、激活市场。坚决破除体制机制弊端，推动形成各种要素在城乡之间双向流动和平等交换的体制机制，创造外部资金、人才等要素流向农村的机制。习近平总书记在2019年明确指出：“实施乡村振兴战略，要用好深化改革这个法宝，促进土地、资金、人才等要素在城乡之间双向自由流动，平等交换”。党的二十大报告进一步提出“赋予农民更加充分的财产权益”，对建立高水平市场经济体系下农民财产权保障提出明确要求。构建更有效的土地要素流动机制，有利于激活农村沉睡资产，盘活农村发展内生动力；有利于形成城乡资源要素双向流动新格局，构建城乡融合发展的体制机制，缩小城乡发展差距。
二、当前农村发展形势与挑战
由于农村市场化改革落后于城镇，当前农村发展面临严重挑战。突出表现为各种生产要素仍然是单向从农村流向城镇，从农业流向非农产业，城镇的资金、人才流向农村的渠道仍没打通。表现为，农村劳动力持续外流，农村资产“沉睡化”现象普遍，大量宅基地闲置或低效利用，农民财产价值无法有效实现。乡村振兴需要的资金、人才难以从城镇流入。究其根源，在于城乡二元体制下农民财产权不完整、不充分、不平等：
1、产权归属不明晰：集体土地所有权主体模糊，农户权益边界不清晰；
2、权能配置不充分：农民对承包地、宅基地等资产处置权受限；
3、市场机制不健全：农村资产难以通过市场机制实现价值优化配置。
历史经验表明，每次赋予农民更多财产权利都能带来农村发展活力提升：新中国成立初期分配土地带来生产积极性；家庭联产承包责任制激发农业生产潜力；农村土地确权颁证为产权保护奠定基础。
当前需要进一步赋予农民财产权权利，为乡村振兴提供制度保障。
三、完善财产权保障激发乡村振兴新动能
深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，是破解城乡二元结构、促进各种要素在城乡之间双向流动、实现城乡融合发展的关键一环；赋予农民更加充分的财产权益，是激发乡村振兴内生动力的关键机制。财产权是市场交换的前提，农民只有拥有完整财产权才能平等参与市场交换，享受市场化改革红利；财产权是基本生存权利，富裕农民财产权，有利于巩固党的执政基础。
赋予农民更加充分的财产权益需从三个维度推进：
1、明确产权归属：根据民法典“农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有的规定”、根据党中央建立归属清晰的产权制度的改革要求，以农村土地承包经营权确权颁证为基础，将土地的所有权落实到以成员为基础的农户家庭；以农村宅基地实际占有为基础，将宅基地所有权落实到以成员为基础的农户家庭，并予以不动产登记，从而确立归属清晰的土地产权制度。
2、激活要素市场：根据党中央关于保护进城落户农民土地权益的要求，适应农村人口就业结构、收入来源、居住地变化的实际情况，允许承包地、宅基地在符合规划和用途管制前提下，通过市场机制有序流转。建立和实行城乡统一的土地市场交易规则。只有土地要素在城乡之间流动，才能带动城镇的资金和人才流向农村。
赋予农民更加充分财产权益将形成良性循环：土地要素市场化→吸引资金要素流入→带动人才要素回流→培育农村发展新动能→实现城乡融合发展。这一过程将有效盘活农村沉睡资产，释放农村发展潜力，为乡村振兴提供持续动力。
