编者按：2025年中央一号文件是指导我国“三农”工作的纲领性文件，明确了新阶段农业农村发展的目标任务和政策举措。文件围绕全面推进乡村振兴、保障粮食安全、加快农业农村现代化、促进农民增收等核心议题，提出了一系列新思路、新举措，具有重要的现实意义和深远的历史意义。研究院邀请多位专家从不同角度分析文件的内涵与实施路径，为更好的贯彻落实提供参考。
完善耕地保护理体系 夯实乡村振兴资源根基
姜海
资源环境与发展研究院研究员
当前世界百年未有之大变局加速演进，国际环境更加复杂严峻，我国经济社会发展面临的不确定性和外部风险增多。耕地是国家粮食安全和乡村全面振兴的资源根基，耕地保护治理体系和治理能力对保障国家粮食安全与改善人民生活品质具有重要影响。习近平总书记多次强调“要像保护大熊猫那样保护耕地”，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。2025年中央一号文件在延续严格耕地保护总基调基础上，作出了一些新的部署安排，为发展完善中国特色耕地保护综合治理体系，进一步提升耕地保护实效提供重要指引。
一是在继续强调遏制破坏耕地违法行为，强化耕地总量管控的基础上，对耕地质量保护作出了一些更加具体的安排。文件指出，“稳定粮食播种面积，主攻单产和品质提升，确保粮食稳产丰产”。我国主要粮食作物单产处于世界较高水平。根据土地边际报酬递减规律，进一步提高粮食单产品质不仅要加大良种良法攻关推广力度，也需要在耕地质量建设上下功夫，做到“藏粮于技”和“藏粮于地”协同推进。文件明确“完善补充耕地质量评价和验收标准”，旨在为解决“占优补劣”“占水田补旱地”等现象提供管理标准支撑，更加严格地实现耕地数量质量“双平衡”。高标准农田建设是加快推动农业布局优化，稳步提升耕地质量，全面改善农业生产条件的重要手段。针对审计等监督检查发现问题，文件一方面要求强化高标准农田建设工程质量全流程监管，另一方面对农民参与高标准农田建设提出新要求，从鼓励农民事后参与高标准农田管护，调整为支持农民全过程参与高标准农田建设。在项目选址、工程设计、工程施工等事前环节强化农民参与，有利于面向耕地种植经营管理实际因地制宜开展工作，改进高标准农田建设的实用性，加强相关工程项目的群众监督。此外，在稳步推进盐碱地综合利用试点基础上，文件首次增加了加强东北黑土区侵蚀沟、南方酸化退化耕地治理任务，为相关地方更有针对性地加强耕地保护与质量建设提供了方向。
二是为完善耕地进出平衡管理提供更加具体的技术标准与制度支撑。文件要求“制定基本农作物目录，建立耕地种植用途监测体系”。耕地非粮化管控是近年国家深化耕地保护治理的一个重要方面，它需要合理平衡和妥善处理实施耕地用途管制与农民、农业新型经营主体等生产决策和经济利益的关系。聚焦农作物种植生产活动对耕地耕作层与粮食产能的现实或潜在影响，有利于提升耕地非粮化管控的可行性精准度。例如，对于如种植花卉、桑、果树、小苗木、中草药等可能损害耕地耕作层并影响长期粮食产能的生产行为，应基于目录（清单）加以引导管控；对于那些不破坏耕地耕作层且符合大食物观的非粮食作物，主要通过调整种粮补贴和地力补贴等进行激励引导。制定耕地种植用途负面清单并建立相应监测体系，有利于提高基层耕地保护网格运行效力。同时，文件要求分类有序做好耕地“非粮化”整改，结合产业发展实际、作物生长周期等设置必要的过渡期，为基层实事求是规范有序地推进耕地进出平衡管理提供了依据。
三是首次在中央一号文件中提出“加强传统梯田保护”。我国多样的自然地理和悠久的农耕文明，孕育了以云南哈尼梯田、广西龙脊梯田、贵州加榜梯田、江西江岭梯田等为代表的特色耕地资源。这些耕地资源具有十分重要的经济生产、生态景观、文化教育等功能价值，是展示人与自然和谐共生“中国智慧”的鲜活窗口，也是地方培育和发展农村新质生产力，推动乡村全面振兴的宝贵资源。文件对传统梯田保护工作的专门强调，表明随着中国式现代化深入推进，我国耕地保护理念和实践不断创新发展，正在加快迈向更加完整的耕地数量、质量、生态、景观文化“四位一体”综合保护阶段。
以“四力”延展农业产业链
于水
资源环境与发展研究院研究员 、南京农业大学公共管理学院教授
2025 年中央一号文件强调，“发展乡村特色产业。坚持按市场规律办事，大力发展绿色、特色农产品种养，推进农产品加工业转型升级，实施农业品牌精品培育计划，打造特色农业产业集群，提升农业产业化水平。”可见，农业产业链的延伸和拓展，是实现农业现代化、促进乡村产业振兴的关键环节。
近年来，江苏省农业综合生产能力显著提升，但农业产业链的延伸和拓展仍存在短板：一是农产品产供销环节薄弱。生产上，种质资源挖掘和育种技术相对落后，省内龙头企业自主育种的利润水平不足5%。供给上，农村仓储、冷链等物流服务滞后，农产品精深加工不足。销售上，农业电商主体和农产品品牌建设还需增强。二是城乡产业融合发展层次低。农业龙头企业规模总体上偏小，缺乏多元化和高附加值的产业融合模式。三是农业新业态带动能力有限。相关配套政策和投入规划不足，农业新业态处于成长阶段，同质化现象严重。四是农业产业链发展要素的城乡流动存在壁垒。江苏省人均耕地面积仅为0.72亩，耕地碎片化；农业金融支持不足，小型涉农企业融资难；农业科技化现代化水平偏低；务农人才匮乏。针对上述问题，提出以下建议。
一、聚焦城乡产供销环节优化，凝聚农业产业链纵向延伸“原动力”
强化生产链，加强生物育种基础研究和技术创新，加速成果转化，规模化种植优势农产品。稳固供应链，完善县乡村三级物流配送体系；利用电商平台消费数据指导农产品的定位和设计；支持农产品加工企业数智化转型，发展精深加工业。创新销售链，升级改造农村商业网点，打造直播电商基地，培育优秀新农人主播；做强“土特产”文章，促进国际合作和农产品出口，拓展海外市场和资源渠道。
二、聚焦城乡产业融合，激发农业产业链横向拓展“主动力”
深入推进南北结对帮扶和园区共建，对城乡产业布局和产品种类进行结构性设计，引导城区高新技术产业向农产品加工集中区集聚；搭建数字化城乡产业协调平台，加快城乡三次产业、同次产业之间的优化重组，规划建设城乡产业协同发展先行区。
三、聚焦城乡新产业新业态培育，深化农业产业链多元发展“驱动力”
优化新业态新领域市场准入环境，为不同类型的新产业新业态发展提供特色的指导文件。创新农业新业态模式，打造当地特色休闲农业精品区，推出个性化、可定制的旅游产品；挖掘农业与新兴产业的新融合，积极开发认养农业、农业+新零售等新业态；创新淡季旅游产品，打造夜间旅游吸引力，开发“卫星办公”、农旅研学等项目，盘活非假日经济。
四、聚焦城乡要素整合，提升农业产业链韧性增强“粘合力”
保障土地供给，坚守粮食安全底线，加强弹性耕地调控，如开发利用盐碱地；用好城乡建设用地增减挂钩政策，迁移空心村居民，集约利用建设用地。破解资金瓶颈，开展乡村金融服务体系和信用体系建设改革，拓宽融资渠道。驱动数智引擎，创新打造城乡农业产业要素互动板块，精准匹配要素资源；扩大农业空天地一体化监测网络规模；升级现代农业机械化技术，探索安全绿色的新型农业生产模式。汇聚人才赋能，消除城乡生活品质落差，提高配套设施和补贴标准，优化返乡人才的创业环境；激励在城市企业家回乡投资，带动农村经济发展。
千方百计推动农民增收入
严斌剑
资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学经济管理学院教授
党的十八大以来，农村居民收入持续增长，从2013年的9430元增长到2024年的23119元，城乡居民收入差距也在不断缩小，从2013年的2.81下降到2024年的2.34。但是，与共同富民和乡村全面振兴目标相比，农民收入仍是短板，农民增收仍是重要任务。农民增收是一项系统性工作、是一连串的事件。2025年中央一号文件既从整体上提出千方百计推动农民增收入，也专题提出拓宽农民增收渠道的各种措施。
从整体上看，促进农民增收贯穿一号文件始终。在“持续增强粮食等重要农产品供给保障能力”部分，提出健全粮食生产支持政策体系，通过稻谷和小麦最低收购价政策、玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴、耕地地力保护补贴、稻谷小麦玉米大豆完全成本保险和种植收入保险、粮油种植专项贷款贴息试点、粮食主产区奖补激励制度、粮食产销区省际横向利益补偿等系列措施，增加种粮农民收入。在“持续巩固拓展脱贫攻坚成果”部分，提出守牢不发生规模性返贫致贫底线、统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度，通过开展防止返贫就业攻坚行动、“组团式”帮扶、强化对有劳动能力的农村低收入人口的开发式帮扶、社会救助兜底保障等措施，保障低收入农民收入。在“着力壮大县域富民产业”部分，提出完善联农带动机制，通过健全新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制、引导企业农民合作社家庭农场与农户等紧密联合与合作的能措施，让农民更多分享产业增值收益，促进农民持续增收。在“着力推进乡村建设”部分，提出提高农村基本公共服务水平，通过优化区域教育资源配置、提升中心乡镇卫生院服务能力、健全基本医保参保长效机制、逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金、健全县乡村三级养老服务网络、扩大未成年人救助保护机构覆盖面等措施，促进农村各类群体的增收质量。在“着力健全乡村治理体系”部分，提出加强农村基层党组织建设、推进农村移风易俗，通过持续深化整治乡村振兴领域不正之风和腐败问题、推进农村高额彩礼问题综合治理、持续整治人情攀比大操大办等突出问题，破解农民增收障碍。在“着力健全要素保障和优化配置体制机制”部分，提出管好用好农村资源资产、统筹推进林业等改革、健全农业转移人口市民化机制，通过探索农户合法拥有的住房通过出租入股合作等方式盘活利用的有效实现形式、赋予权利人更加充分的林木处置权和收益权、推动转移支付新增建设用地指标基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩等措施，挖掘农民增收潜力。
从专题上看，拓宽增收渠道主要集中在经营性和工资性收入方面。在拓宽农民经营性收入增长渠道方面，随着农村基础设施的完善和农村一二三产业融合发展，引导农民发展适合家庭经营的产业项目，因地制宜发展庭院经济、林下经济、民俗经济。在拓宽农民工资性收入增长渠道方面，强化就业服务和劳务协作，培育推介特色劳务品牌。针对城市对家政服务不断增长的需求，推进家政兴农行动。根据当前农村人口老龄化情况，加强大龄农民工就业扶持。发展各具特色的县域经济，支持发展就业容量大的富民产业，促进农民就近就业增收。在拓宽农民增收渠道的动力方面，主要通过制度、技术和项目来推进，推动农民工工资支付保障制度全面覆盖和有效运转来以保障农民工资性收入权益，实施数字乡村强农惠农富农专项行动来拓展增收空间，扩大在重点工程项目和农业农村基础设施建设等领域以工代赈项目实施规模来提升公共项目富民效应。
探索农村生态资源资产权益转化路径，拓宽农民增收渠道
陈会广
资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院教授
《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称中央一号文件）提出拓宽农民增收渠道，涉及家庭经营业、劳务家政、数字惠农、以工代赈等形式。生态资源是天人合一、人和自然和谐共生的基础。在绿水青山就是金山银山的生态文明理念下，农村生态资源资产化也可以成为开源之策，对拓宽农民增收渠道具有重要意义。
目前，首批国家生态产品价值实现机制试点在北京市延庆区、河北省承德市、黑龙江省大兴安岭地区、浙江省湖州市等10个市落地，生态资源资产化取得了实质性进展，为探索农村生态资源资产权益转化提供了路径。农村生态资源种类繁多，有直接利用和生产的，如农作物等，为人们提供物质供给类生态产品，受市场调节；有部分利用的，如坑塘水面和湿地，既有受市场调节的物质供给类生态产品，又有市场失灵的调节服务类生态产品；还有在上述生态资源叠加和复合利用的文化服务类生态产品，如农旅融合。而且，农村生态资源规模大小不一，面广量大。有的分布集中连片，成为生态产品价值实现的宠儿，有的零星分散，在生态产品价值实现中被抛弃。因此，探索小而散在村庄里、农户手中的生态资源如何转化资产权益，实现以小博大，成为壮大集体，富裕农民一个重要的课题。国外，如德国以促进生物和生态事业发展为目的而成立生态银行。国内，福建南平利用“生态银行”模式，整合碎片化资源；江西抚州“湿地银行”。这些探索实践为农村生态资源资产权益转化提供了思路和路径。分散在每家每户的农田碳汇，分散在村落的小片湿地碳汇和小片森林碳汇，利用生态银行机制打包集中起来，进入碳排放权交易市场，供给有需要的企业。这样，生态银行机制作为生态资源市场化运作的创新性做法，将分散的生态资源（如林地、水域、农田等）通过整合、评估、运营和交易，转化为可量化、可交易的资产权益，通过以工带农，可以生态产品流动性不足问题，实现农村生态资源资产权益转化，从而拓宽农民增收渠道。这是生态文明与经济发展的双赢，新型工农、城乡关系的双赢。
当然，农村生态资源资产权益转化路径探索是多样化的。生态银行机制只是其中的一种模式。而且这种模式也有一些关键问题需要关注，尤其是农村生态资源资产权益的稳定性，生态资源确权的复杂性，生态价值核算的科学性，等等，这些问题需要进一步的理论、方法与技术研究加以支撑。
健全农村集体经营性建设用地入市收益分配和权益保护机制
诸培新 陈昌玲
资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院教授/博士研究生
农村集体经营性建设用地入市改革是中国深化土地制度改革的重要组成部分，旨在打破城乡二元土地制度壁垒，激活农村土地资源，促进乡村全面振兴和城乡融合发展。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。试点地区通过出让、租赁、入股等方式积极探索农村集体建设用地入市，取得了显著成效。以浙江德清县为例，截至2023年累计入市土地超500宗，面积1.2万亩，村集体和农民收益超40亿元，农民年均增收超万元。但是，伴随着改革的深入推进，利益分配和相关主体的权益保护问题越发显得重要。为此，今年中央一号文件在部署农村集体经营性建设用地入市改革时，进一步强调健全收益分配和权益保护机制。
实践中，集体经营性建设用地入市收益分配和权益保护中的主要问题有：第一，集体经营性建设用地入市收益分配缺乏权威性的政策规范，各试点区县自行制定分配办法，难以在政府、集体和村民之间建立起公平合理的分配方案。一些试点地区出于尽快推动集体经营性建设用地成功入市的考虑，在土地入市收益分配之中往往更多偏向维护土地所在村小组及其村民的利益，以减少来自他们的入市阻力，最终损害了作为土地所有者的村集体的权益。以南京某地集体经营性建设用地入市交易为例，该交易除土地增值收益调节金和镇街留存外，村集体获得交易收益的60%，但其中的1/3直接分配给了该自然村村民，另外的2/3入股区国企，入股部分每年保底5%分红给该自然村村民。在此过程中，行政村集体并未从土地入市中获得实际收益，村集体土地所有者权益并未得到有效保障。第二，入市集体经营性建设用地抵押融资权能受限，抵押难、抵押价值低，损害了集体建设用地使用权人的权益。由于集体建设用地使用权价值评估体系尚未建立健全，集体土地使用权价值难以科学评估；同时，集体建设用地抵押权实现时面临处置难、清偿难问题，银行不愿意接受集体建设用地抵押融资，或者给出偏低的抵押评估价值，“同地、同权、同价”难以实现，影响了集体建设用地使用权主体“愿用、会用入市集体土地”的积极性。第三，农村存量集体建设用地确权登记比例偏低，造成农民集体财产权益实现难。然而由于历史原因，存量集体建设用地不同程度地存在“未批先用”“少批多用”“擅自改变用途”“用地不符合现行规划”等违规违法现象，导致其无法确权登记和入市交易，最终影响农民集体土地权益的实现。
为此，健全收益分配和权益保护机制方面亟需从以下三个方面作进一步完善：第一，在省级层面加快构建集体经营性建设用地收益平衡调节机制。省级主管部门尽快出台《集体建设用地入市增值收益调节金征收使用管理办法》和《入市净收益管理办法》，在省级层面对入市收益在政府、集体和农民之间的分配和使用做出权威规定。村集体净收入应主要用于村集体经济建设和村内保障性支出，严格控制一次性分配集体土地净收益的行为。第二，健全集体经营性建设用地权能体系，保障集体用地与国有土地“同权、同价”。构建城乡统筹、公平统一的基准地价体系，为集体经营性建设用地入市及抵押融资提供依据；保障集体建设用地使用者合法转让、抵押使用权的权能，提高市场主体使用集体土地积极性，显化土地要素市场价值。第三，借鉴广东“三旧”改造经验，加快对存量集体建设用地进行确权登记，推动集体土地入市。按照尊重历史、面对现实的原则，对不同历史阶段形成的存量用地依法分类处置，尽可能确定其进行确权登记颁证。结合全域土地综合整治，将历史上形成的城中村集体建设用地以及零散地块，进行统一整治，重新划分宗地和确定产权归属，满足入市条件后尽快推动入市使用。
锚定“三农”：借农业心智生产力育新机，依县域富民产业开新局
张兵兵
资源环境与发展研究院研究员 、南京农业大学经济管理学院教授
2025年中央一号文件锚定乡村全面振兴目标，对“三农”工作作出“两个持续、四个着力”的全面部署。这是21世纪以来第22个聚焦“三农”的中央一号文件，体现了党中央重农强农的坚定决心。准确领会文件精神，梳理“三农”发展取得的新成就，明晰“三农”工作所处的新形势与新任务，对以农业农村现代化推进中国式现代化建设具有重要意义。
“三农”事业收获新硕果。一是，我国粮食和重要农产品实现稳产增产。2024年各地区各部门严格落实耕地保护和粮食安全责任，粮食生产克服高温干旱、极端洪涝、超强台风等自然灾害影响，总产量首次迈上1.4万亿斤新台阶。大豆油料扩种成果有效巩固，蔬菜面积产量双增，绿色优质农产品供给增加。二是，农民收入持续快速增长。2024年农村居民人均可支配收入达到23119元，比上年实际增长6.3%，比城镇居民人均可支配收入增速高2个百分点。脱贫攻坚成果持续巩固拓展，脱贫县农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平。三是，乡村振兴重点任务扎实推进。农村人居环境持续改善，乡村道路、供水、通邮等基础设施和教育、医疗、养老等公共服务水平不断提升。
“三农”工作踏上新征程。与往年相比，2025年中央一号文件有三大不同信号。一是改革攻坚纵深突破，激活乡村振兴内生动力。一号文件强调“着力健全要素保障和优化配置体制机制”，意在攻克乡村全面振兴“人、地、业”等关键环节的瓶颈难题。聚焦于“人”，对于返乡入乡的人口，以完善乡村人才培育和发展机制等关键举措为依托，推动其在乡村建设中有效施展自身才能；对于农业转移的人口，通过健全农业转移人口市民化机制等方法，着力化解其住房、教育、医疗等重要问题。聚焦于“地”，改革的重点在于完善“三块地”的管理制度，通过系列举措保障农业生产预期，优化农村土地资源配置，打破城乡土地二元结构壁垒促进城乡融合发展。聚焦于“业”，则强调创新乡村振兴投融资机制，加强涉农资金项目全程监管，健全农业农村领域发展资金保障。
二是发展农业新质生产力，重塑现代农业竞争力。因地制宜发展农业新质生产力，首先意味着要将科技创新置于农业发展的核心位置。支持智慧农业发展，借助先进技术让农民从会种地到“慧”种地，能够实现农业生产的精准化、高效化作业，极大地提升农业生产效率和农产品质量。其次，新质生产力本质上是绿色生产力。传统农业过度依赖资源投入，农业新质生产力将有力推动农业发展方式从传统粗放型向科技集约型转变，为农业可持续发展开辟新路径。
三是聚焦县域富民产业，夯实乡村振兴经济根基。县域作为联结城镇和乡村的关键纽带，是城乡融合发展的主阵地，也是乡村全面振兴战略实施的重要空间载体。培育优势突出、就业容量大、带动效益显著的县域富民产业，能够从根本上防止脱贫人口返贫，为乡村全面振兴提供坚实的经济支撑。统筹县域城乡规划布局，推动以电信服务为代表的基础设施向农村延伸，不仅能推进城乡信息要素存量动态均衡，更是能突破资本等核心要素流动的时空粘性，促进公共资源均衡配置，从而形成帕累托改进的城乡融合发展格局。
