编者按 2024年12月17日至18日，中央农村工作会议在北京召开。会议以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和重要指示精神，落实中央经济工作会议精神，分析当前“三农”工作面临的形势和挑战，部署2025年“三农”工作。为深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和重要指示精神，中国资政智库组织专家学者结合自身专业领域，就坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴展开探讨，为进一步做好“三农”工作贡献智慧力量。
进一步深化农村改革 赋予农民更加充分的财产权益
黄延信
资源环境与发展研究院特聘研究员 农业农村部原巡视员
党中央明确要求，2025年的农村工作，要围绕进一步落实好深化农村改革任务、扎实推进乡村全面振兴来展开。深化农村改革的重点是什么？根据党的二十大和二十届三中全会决定精神，关键是深化农村产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。
赋予农民更加充分的财产权益，是党中央着眼建立高水平社会主义市场经济体系，构建城乡一体化融合发展的体制机制、实现乡村振兴战略目标做出的重大历史决策。赋予农民更加充分的财产权益，顺应了亿万农民获得财产权的根本愿望，有利于巩固党在农村的执政基础，有利于土地、资本、人才等要素在城乡之间双向自由流动，促进乡村振兴的全面实现。
新中国成立以来，农村改革发展的历史实践充分说明，赋予农民财产权利，是调动农民发展生产的积极性、解决农村发展问题的根本有效途径。什么时期赋予农民财产权利，农民的生产积极性就得到有效调动，农村经济就发展，农民生活水平就显著改善和提高，国家综合实力就显著增强。什么时期剥夺或者限制农民的财产权利，农民的发展积极性就受到抑制，农村经济就发展迟缓，人民群众生活就改善不大，甚至陷入贫困，并制约整个国民经济的发展。理论和实践都证明：通过赋予农民财产权力来保护农民利益，是实现农业发展、农村繁荣稳定的有效制度安排。
赋予农民更加充分的财产权益，要坚持依法推进深化农村土地制度改革、坚持以党中央对农村集体产权制度改革部署为指导、坚持与建立高水平市场经济体系相适应、坚持尊重亿万农民群众的意愿和选择。
根据民法典农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有的规定，按照党中央多次提出的探索集体所有的多种实现形式、建立归属清晰的产权制度的要求，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益的逻辑思路是：要明确土地所有权的具体归属，把土地的所有权充分体现到以成员为基础的农户家庭，做好农村土地产权登记，使土地的所有权真正落到实处，使农村不再存在归属不清的土地资产。在归属清晰的基础上，完善所有权行使机制，由集体经济组织成员家庭直接行使所有权，不再由集体经济组织代表农民行使所有权。完善农民对土地产权的权能，尤其是农民对土地的处置权；在更大范围实现土地要素的市场化配置，多渠道增加农民的财产性收入，为实施乡村振兴战略的重大历史任务畅通制度通道。
对集体经济组织统一经营的资产，重点是按照党中央的决策部署，在清产核资、确认成员的基础上，着力推进将集体资产折股量化、确权到户，发展多种形式的股份合作。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承权。适应建立高水平社会主义市场经济体系和农民就业、生活居住地变化的实际情况，逐步取消农民对集体资产股份有偿退出的人员、区域限制。
对农民个人自建的房屋，按照建立城乡统一的不动产登记制度的要求，给农民办理房地一体的不动产登记证书，赋予农民在市场上自主处置自有房产的权力，取消城镇居民不能购买农民房屋的限制
协同推进农村土地流转与乡村治理现代化 助力城乡融合发展
马贤磊 阳 华
资源环境与发展研究院研究员
2025年中央农村工作会议强调“要坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。传统中国是一个乡土中国，乡村治理现代化是乡村振兴的基本面向，而土地的合理配置是促进县域城乡融合发展的重中之重。农村土地流转为乡村治理现代化提供了坚实的物质基础和广阔的发展空间，二者共同构成了推动乡村振兴战略实施的关键引擎。
近年来，在农村土地流转促进乡村治理现代化方面取得了显著成效。一是助力乡村产业兴旺，促进农业规模化经营及农村产业融合，推动经济多元化发展，优化乡村治理的经济环境；二是优化资源配置，提升土地利用效率并引导劳动力合理流动，优化乡村治理的主体结构；三是激发治理主体活力，提高农民参与度并培育新型经营主体现代化治理意识；四是推动治理方式革新，引入市场化与法治化机制，强化政府服务职能；五是维护乡村社会稳定，减少土地纠纷，增强社会凝聚力。
但目前，基于城乡快速融合发展过程中土地流转及其引发乡村治理难题仍然存在：一是承载农业产业功能的承包地流转导致农民形态分化和利益关系复杂化。但是当前乡村治理格局未能有效保障分化后的农民权益，亟待结合农民分化水平重构乡村社会秩序，保障农民合法权益，降低基层不稳定风险。二是承载村民居住功能的宅基地流转加剧乡村聚落形态从分散居住形态向集中居住形态转变。乡村治理单元的改变，导致现阶段乡村治理格局未能有效保障多元化村民居住需求，亟待结合乡村空间形态的演化重构乡村空间秩序，降低乡村治理在空间秩序不匹配方面的风险。三是承载非农产业功能的集体经营性建设用地入市加速了乡村产业形态和经济形态多元化。但是当前乡村治理格局未能有效保障土地增值收益共享，造成利益主体间矛盾加剧，亟待结合乡村经济形态的演化重构乡村经济秩序，降低多元经济形态发展对传统乡村治理的冲击风险。
针对上述问题，需要协同推进农村土地流转与乡村治理现代化，夯实城乡融合发展的要素基础和治理基础。鉴于二者协同推进的复杂性，建议从以下几个方面进行研究和探索。一是识别城乡融合发展下农村土地流转与乡村治理现代化协同推进的实践难点。土地流转引发的农民形态分化、乡村空间形态演变和经济形态变革塑造了城乡融合发展的主要趋势，同时也带来了农民权益保障、村民居住保障和土地增值收益共享等困难，亟需通过重构乡村社会秩序、空间秩序和经济秩序来满足这些客观变化。二是厘清城乡融合发展下农村土地流转与乡村治理现代化的互动机理。明确土地流转不仅影响农地利用和农业生产，还深刻关联农民生活和农村发展，进而关乎乡村治理的成效。分别从承包地流转影响农民形态和利益关系，宅基地流转改变居住模式和治理单元，集体经营性建设用地入市影响产业形态和经济秩序等维度厘清二者互动机理。三是创新城乡融合发展下农村土地流转与乡村治理现代化的协同机制。基于目标、资源和利益协同视角，分别从共识形成、行动整合、沟通交流、成效共享等方面分析农村土地流转与乡村治理现代化的协同机制。四是探索城乡融合发展下农村土地流转与乡村治理现代化协同发展的政策体系。围绕央地和部门两个体系，对农村土地流转与乡村治理现代化之间的纵、横向事权的划分和政策关联进行分析，探索二者协同发展的政策体系。
用好改革这一法宝，扎实推进乡村全面振兴
张 兰
资源环境与发展研究院研究员 南京农业大学公共管理学院副教授
改革是乡村全面振兴的重要法宝。党的二十大作出“全面推进乡村振兴”战略部署，对新征程上深入推进农村改革提出了明确要求。党的二十届三中全会对全面深化农村改革作出系统部署，指出要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。在中央农村工作会议上，习近平总书记对做好2025年“三农”工作作出重要指示，强调要进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴。
党的十八大以来，农村改革坚持以处理好农民和土地的关系为主线，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，破除体制机制障碍，激发农村资源要素活力，推动城乡要素平等交换、双向流动，为乡村全面振兴提供了坚实基础和制度保障。一是全面深化农村土地制度改革，筑牢乡村全面振兴的物质根基。通过统筹推进农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地等联动改革，完善盘活农村存量建设用地政策，全力激活农村土地资源，保障了乡村产业发展和乡村建设用地需求，吸引了更多主体和资本进入农业农村领域，为乡村全面振兴增动力。二是加快构建现代农业经营体系，夯实乡村全面振兴的人才支撑。通过巩固和完善农村基本经营制度，大力培育新型农业经营主体，发展健全农业社会化服务体系，助推了“新农人”的崛起和发展，促进了土地流转和适度规模经营发展，推进了小农户与现代农业有机衔接，增强了农业质量效益和竞争力，吸引了更多社会资本和金融资金投向农业农村领域，为乡村全面振兴添活力。三是稳步推进农村集体产权制度改革，增强乡村全面振兴的发展动能。在全面完成集体资产清产核资的基础上，深入推进经营性资产股份合作制改革，建立健全农村产权流转交易市场体系，更好地实现“统”的功能，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济，促进了农村集体经济发展壮大，改善了农村基础设施、公共服务和人居环境，吸引和留住更多人才在农村从事农业生产、创新创业，为乡村全面振兴强内力。四是持续完善强农惠农富农支持制度，补齐乡村全面振兴的短板弱项。坚持农业农村优先发展，通过加大强农惠农富农政策力度，完善乡村振兴投入机制，优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险，壮大县域富民产业，培育乡村新产业新业态，促进了优质人才、资本、技术等要素向县域下沉实现适度集聚以及向乡村回流，为乡村全面振兴聚合力。
贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，落实中央农村工作会议部署，进一步深化农村改革要保持战略定力，以钉钉子精神，扎实稳妥推进，推动乡村全面振兴取得新成效、开创新局面。一要坚持巩固和完善农村基本经营制度，立足大国小农的基本国情农情，保持现有农村土地承包关系稳定长久不变，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，进一步完善农业经营体系，发挥好新型农业经营主体和农业社会化服务体系联结带动作用，促进小农户和现代农业发展有机衔接。二要坚持农业农村优先发展，完善强农惠农富农支持制度，创新乡村振兴投融资机制，优化农业补贴政策体系，加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，加快补齐农业农村发展的短板。三要坚持城乡融合发展，顺应人口变化趋势，加快推进农业转移人口市民化，保障进城落户农民合法土地权益，探索闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式，提升乡村规划建设水平，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，统筹县域城乡规划布局，推动基础设施向农村延伸，提高农村基本公共服务水平，让亿万农民共享改革发展成果。
