农村宅基地制度改革几个问题的探讨
黄延信
农业农村部原巡视员、南京农业大学中国资源与环境发展研究院特聘研究员
习近平总书记在小岗村深化农村改革座谈会上讲话指出：解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本要靠深化改革，调动亿万农民的积极性。我国农村改革是从调整农民与土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系（见习近平论“三农”工作，中央文献出版社第199页）。在农村土地承包制度大政方针明确的背景下，处理好农民与土地的关系问题，关键是处理好农民与宅基地的关系问题。目前，农村宅基地制度改革正在试点过程中，本文对这项改革的几个关键问题进行探讨。
一、农村宅基地制度改革试点情况
落实党的十八届三中全会决定关于赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度的精神，经党中央、国务院批准，我国于2015年在部分县市开展农村宅基地制度改革试点，期限为三年。为了使改革试点顺利推进，全国人民代表大会常务委员会给予了法律授权，即允许试点地区在试点期间暂停适用有关法律条款。应该说，党中央、全国人大对改革试点给足了创新探索的政策和法律空间。实践中，三年试点并没有取得可复制、可推广的制度成果。此后经批准，又将改革试点延期三年，继续实践探索，结果还是没有形成制度成果。2019年国务院机构改革，将宅基地管理职能由原自然资源部划归农业农村部，并从2020年开始新一轮改革试点，这轮改革试点本应在2022年底结束，因为疫情原因，明确将试点延迟到2024年4月结束。值得注意的是，这次农村宅基地制度改革试点，全国人大常委会不再授权试点地区在试点期间暂停适用有关法律条款，就是说改革试点只能在现有法律框架内进行。实事求是地讲，在全国人大给予法律赋权的情况下改革试点尚不能取得预期的制度性成果，这一轮改革试点改革创新的空间变小了、难度加大了，能否取得实质性制度突破，形成与建立高水平社会主义市场经济体系相适应，可复制、可推广的制度性成果，有待观察。
从2015年开始的改革试点，到现在仍不能形成制度性成果，原因是多方面的，客观上表明：提出的改革试点内容在逻辑上有不一致的问题，改革试点内容与现实也存在不一致，对为什么开展宅基地制度改革、向什么方向改革、改哪些内容的认知有待深化和明确。逻辑的不一贯，决不能给现实问题提供一个满意的、可行的解决。凡是在理论上冲突的，在现实中同样是冲突的。对问题没有正确的逻辑认知，就没有正确的行动；只有建立了正确的逻辑，才能正确的认识问题，采取符合农村实际的改革举措，在实践中有效的解决问题。
改革就表明过去选择的制度是存在问题的，否则，为什么要劳神费力地推进改革呢？改革就是要所有突破，没有体制机制的突破，就称不上改革。改革既是对现有观念的突破，更是对现行制度的突破，对有些现行制度将是根本性的突破。不能既强调改革，又不能有所突破，面面俱到的政策要求，看似照顾了方方面面，实则在一定程度上模糊了改革的方向和重点，成为深化实质性改革的掣肘。更不能认为现有关于农村宅基地制度的一些说法和规定就是合理的，都不能突破，如果是这样，就没必要推进改革。事实上，流行的一些说法正是人们需要转变的观念，一些现行的管理规定正是需要改革的内容。
二、关于农村宅基地制度改革的目标
2020年8月，中办、国办印发的深化农村宅基地制度改革试点方案（以下简称“方案”）指出，农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。“方案”对改革试点的指导思想、目标任务、主要内容提出了明确要求。“方案”的总体要求、《民法典》关于农民的不动产和动产归本集体成员集体所有的规定，为宅基地制度改革创新指明了方向。但是，法律法规的确切意思、党中央的改革要求，人们并未认真研究和理解，真正的改革并未实质性开展，需要对宅基地制度改革的若干重大问题从理论上深入探讨和分析，尤其需要深刻理解和把握农村宅基地制度改革的主线和总体要求，明确改革的逻辑起点和关键目标任务，主要改革措施，以形成改革共识，指导改革实践，在农村建立符合高水平社会主义市场经济体系要求的宅基地制度。
这次宅基地制度改革试点的总体要求是，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，要以处理好农民和土地的关系为主线。落实总书记讲话精神和要求，围绕处理好农民与宅基地的关系深化改革，首先要明确宅基地制度改革的目标，就是让作为集体经济组织成员的农民充分享有对宅基地的占有、使用、收益和处置权。
农民与土地的关系问题，实质是有意识的人对无意识的物的占有和使用关系，这种关系的稳定与否，不仅直接决定着土地利用的效率，而且还直接影响与特定地块有关的人与人之间的关系。需要指出的是，农民是个总体概念，总体概念没有意识，不能思维，也不会面对不同情况做出选择。这里的农民是指有意识、可以做出主观判断、对不同情况做出选择、并采取行动的个人主体。而土地是无意识的自然物，只是为人类的生存和发展提供空间，并且土地的数量是有限的，是一种稀缺资源。
农民和土地的关系，本质是有限的土地资源归那些、那个农民所有、使用、收益和处置的问题。土地作为一种稀缺的资源要素，应有明确的产权归属，才能使其得到合理的管护和利用，无主的资产不会得到有效利用。对农户而言，土地则是重要的财产，是财产就应有明确的归属，归那个农民所有，其就拥有对土地的稳定占有、使用、收益和处置的完整权利。所有者的权利应当受到法律认可和保护，同时得到社会习俗的认可和尊重。
处理好农民与土地的关系，根本在于确保农民对土地占有和使用关系的合法性、稳定性，使农民对土地的财产权有长期稳定的制度保障。因为，单个农户一旦拥有一处宅基地，并在其上建设房屋居住生活，对这块宅基地的占有、使用在短时期内是不会发生变化的，其他人也不可能强迫农户离开或更换现在实际占有和使用的宅基地。宅基地事实上成为农户的生活资料，而作为生活资料只能为一个农户所有，不能同时被不同的农户占有和使用。务必要让农民对这块宅基地的所有权有稳定的预期，作为财产，除非在平等的条件下经过农户自愿的转让，农户的所有权不得受到侵犯和剥夺。笔者曾先后与上百位农村基层党组织、村委会负责人座谈，当问到农民与宅基地的关系怎样为好时，他们几乎一直回答稳定为好。就是说，农民以家庭为单位占有使用的宅基地，正常情况下应保持长久稳定不变，不能因为一户家庭人口的变化而调整其他农户占有和使用的宅基地。这有利于农村的稳定，有利于土地的集约节约使用，有利于农村的邻里和谐。这是制定和设计农村宅基地制度的根本出发点，也是宅基地制度改革要实现的根本目标。
三、关于明晰农村宅基地所有权的具体归属
宅基地制度改革试点的总体要求提出：落实宅基地属于本集体成员集体所有的有关规定，明晰所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制。这体现了党中央对农村宅基地产权问题的深刻洞见、对改革逻辑和方向的高瞻远瞩，抓住了宅基地制度改革的肯綮，应是深化改革、制度创新试点的核心任务，各方面应统一认识、共同行动、持之以恒、不懈努力，推进这项改革取得突破性成果。
产权制度是社会主义市场经济的基石，建立高水平市场经济体系，产权分立至关重要。如打麦场正在对小麦脱粒，突然开始下大雨，如果是产权归属清晰的个人的小麦，其家庭成员会冒雨将小麦收起来，遮盖好，防止被大雨淋湿或冲走；如果不是个人的，下雨时这些人会优先躲避大雨，不会关心场上小麦会不会被淋湿或冲走。在我国农村有建立产权分离的传统和社会基础，在一个家庭内部，儿子成人结婚后，要与父母分家过日子，实质是财产权的分立；亲兄弟分家，也是分清财产关系。亲戚不共财，共财断往来，形象说明亲属之间如果财产关系不清，就会产生各种矛盾。归属清晰的资产会得到精细管理和有效利用，归属不清的资产则不会。一个家庭内部，尚不能财产归属不清，不同农户之间更不能财产归属不清。不同农户实行财产公有，我们在人民公社时期已经试验过了，实践证明是行不通的，如土地集体所有、集体经营，结果是吃饭问题都解决不了。党中央明确要求，深化农村产权制度改革，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，这是符合人类社会经济发展规律的，也是重大的理论创新，对农村宅基地制度改革和完善具有现实指导性。
宅基地所有权具体含义不明确，归属不清晰，是实践中产生诸多问题的根源。改革完善宅基地制度，必须以党中央关于农村集体产权制度改革的决策部署为指导、以《民法典》的有关规定为根本遵循，真正搞清楚宅基地的所有权归属问题。从现实来看，多数人对农村宅基地制度的变迁和现行法律是不了解的。
新中国成立后，宅基地就是农民以农户为单位所有的家庭财产，并受国家宪法的肯定和保护，只是经过人民公社集体化运动，通过政策的调整将农民家庭所有的宅基地变成了集体所有的。1962年9月27日，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”这样，农村的宅基地就从农户家庭所有变成集体所有啦。
我国的农村改革，从土地集体所有、集体经营、统一分配制度，转向以家庭为单位承包经营制度，就是对人民公社集体所有和经营制度的否定。这一改革取得了举世瞩目的历史成就，得到了亿万人民的认可。我们党的十一届六中全会做出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》、十九届六中全会做出的《关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》两个重要决定，都明确人民公社化运动是错误的，而人民公社化的制度本质是农民生产资料的集体化、一大二公。现在，党中央对我们党历史上的重大问题已经作出结论，在具体问题的处理上，应与党中央决定精神保持一致，实事求是、与时俱进、转变观念，纠正人民公社时期的错误做法，将原就是农户家庭所有、现在仍由不同农户分别占有和使用的宅基地的所有权重新确定给农户家庭。
将农村宅基地的所有权确定给以成员为基础的农户家庭，是有法律依据的。民法典第二百六十一条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。法律规定的很清楚，宅基地作为不动产归本集体成员集体所有（这里的本集体是指集体经济组织），不是归集体经济组织所有，也不是归全体村民所有，更不归村民委员会所有，这是法律对集体所有权规定的本意。对农村宅基地的所有权归属，不少人只讲集体所有，不讲法律对集体所有的具体规定，不讲具体归谁所有，也就是不承认农户对宅基地拥有所有权，是不准确的，在根本上是不符合法律规定的，这实际是在模糊宅基地的所有权，这是产生诸多问题的根源。
明晰宅基地集体所有权的具体归属，就不是笼统地说宅基地归集体所有，而应当将所有权明晰到每个成员家庭。如果只讲宅基地集体所有，不讲具体归属，宅基地的所有权就是模糊的、不清晰的。关键在于，集体经济组织的成员是有边界的，有数量的，如果不将宅基地所有权落实到每个成员家庭，现在的成员在将来过世后，宅基地将会变成无主的财产。而且现有成员过世的时间也有先有后，还会出现后过世的成员拥有全部宅基地的可能。这种结果是不应该出现的。落实改革试点方案的明确要求，就应当把农村宅基地的所有权落实到本集体每个成员家庭，使宅基地成为农户家庭的财产。
将宅基地所有权确给以成员为基础的农户家庭，是符合逻辑和农村实际的。符合逻辑，就是说，宅基地原本就是农户家庭所有的财产，是人民公社化运动将其变为集体所有的，既然人民公社化运动是错误的，否定人民公社化运动，就需要一并纠正人民公社的其它错误做法，最根本的是把原来将农户家庭所有的财产无偿变为集体所有的宅基地所有权归还给农户。符合实际，就是说，赋予农户宅基地所有权符合宅基地占有、使用的现实。人民公社化以后，尽管在政策和法律上说宅基地归集体所有，但现实中，宅基地一直由不同的农户分别占有和使用，一天也没归集体经济组织所有和使用，宅基地集体所有只是一个名不符实的说法而已。这正是农民建房用的宅基地与耕种的土地制度的不同之处。耕地在集体化以后，由农民家庭私有变为集体所有，这些土地实实在在地归了大堆，单个农户不再独立占有和使用土地，不同农户间耕地的边界消失啦，而是由集体经济组织所占有和经营。
落实明晰宅基地所有权具体归属的要求，就是要明确某块宅基地具体归哪个农户（以成员为基础）所有，这为探索宅基地集体所有制的有效实现形式指明了方向。必须明确，只有成员才是宅基地的所有权人，集体经济组织不是宅基地的所有权主体。这里有两层意思：一是原来属集体所有，没有被个别农户占有和使用的宅基地，由本集体经济组织的成员集体所有，由本集体成员民主决定合理的使用办法。二是实际被不同农户分别占有和使用的宅基地，因为不可能打乱重新分配，理应归占有和使用的农户所有，形成不同农户分立的宅基地产权制度。事实上，农户家庭财产制度的确立，总是先从对财产事实上的占有开始，再到法律上认可的占有，这种占有表现为长期的连续占有（不是临时性、短期占有）、公开的占有（这种占有是众所周知的，不是隐蔽式的占有）、无异议的占有（得到周边邻里及相关人群的认可）、排他性的占有（不经占有者同意，其他人不得占有和使用），这种事实上、实质性的占有即是合法的占有，农民对宅基地的权力正是由这种合法的占有的事实确立的。
四、关于农户享有的宅基地所有权的具体实现形式
探索和落实农户享有宅基地的所有权的实现形式，应以民法典的规定为基本依据。民法典第二百四十条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第二百四十一条规定：所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。这就是法律对所有权权能的规定，农户对宅基地的所有权包括占有权、使用权、受益权和处置权。
如何把农户对宅基地的所有权落到实处？民法典第二百零八条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第二百零九条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。根据民法典的上述规定，应对将所有权明确到农户的宅基地，向农户颁发房地一体的不动产登记证书，作为农户合法拥有宅基地所有权的法律凭证。这样就把农户对宅基地的所有权确立在坚实的法律基础上。
国务院对建立城乡统一的不动产登记制度，早就做出了具体部署。在实践中，对农民集体所有的土地确权颁证，是明晰产权具体归属、保护农户家庭土地所有权的重要环节。在地方调研发现，政府相关部门在颁发农村集体土地所有权证书时，存在明显的不合法做法，不是按照法律规定，在土地不动产证书上将集体所有宅基地的所有者标明为农村集体经济组织的成员集体，而是把土地所有者标明为集体经济组织。这是违反《民法典》关于农民集体所有土地归属的规定的，这样的做法，公然侵犯了农民作为集体经济组织成员对土地的所有权，不知这些主管部门是不懂法，还是故意而为。其结果是，把土地归本集体成员集体所有变成了归集体经济组织所有，由此埋下了一系列制度隐患。
农户在获得对宅基地所有权的法律证明以后，农户自然享有对所有的宅基地占有、使用、收益和处置的权力，任何其他组织和个人不得侵犯农户对宅基地拥有的法定权利。具体说，农户对所有的宅基地享有根据需要合理利用的权力，对宅基地拥有通过租赁、入股和有偿转让等方式获得收益的权利，农民即使到城镇落户，其对宅基地的各项权利亦受到国家法律和政策的保护，不能以农民退出宅基地作为进城落户的条件，农户可以有偿退出宅基地。
五、关于完善宅基地所有权行使机制
完善宅基地所有权行使机制，意思很明确，就是要将宅基地所有权的行使主体具体化，而不是笼统地说由集体经济组织行使所有权。在产权归属清晰的情况下，所有权主体自然行使对宅基地的所有权。目前，我国法律和政策规定，农民集体所有的财产由集体经济组织代表本集体成员行使所有权。这是因为，集体财产的所有权具体归属还不清晰，还没有落实到具体的成员个体，才由集体经济组织行使所有权。如果财产归属清晰，明确归农户家庭所有，再说由集体经济组织行使所有权显然是不合逻辑和法律规定的，在实践中也是行不通的。在宅基地事实上由不同农户分别占有和使用的情况下，对这些宅基地集体经济组织客观上无法、也从来没有行使所有权（占有、使用、收益和处置），只能由农户行使所有权。
需要明确的是，村民委员会不能行使宅基地所有权人的职能。村民委员会与农村集体经济组织的成员构成不同，职责不同，在法律上是互不隶属的特别法人。《民法典》第101条规定：未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。凡是有集体经济组织的农村，村民委员会都不应行使集体经济组织的职能。在全国多数农村，由于宅基地的所有权分别归不同的组级集体经济组织成员集体所有，更不应该由村民委员会行使所有权职能。宅基地已经建房，就是房地一体不可分割的财产，由不同农户分别占有和使用，是农民的立身之处，是最重要的家庭财产，按照党的二十大“深化土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”的要求，应与时俱进、实事求是地在明确农村宅基地所有权具体归属的基础上，由农户分别行使宅基地的所有权，这样既赋予农民充分的财产权力，又解放了基层组织，对利用市场机制盘活农村宅基地要素资源，促进乡村振兴、实现城乡融合发展具有重要现实意义。
