编者按
2024年11月30日，“中国自然资源学会资源权益研究分会成立大会暨资源权益管理与国土空间治理研讨会”在南京召开。在自然资源权益管理分论坛阶段，与会专家围绕“两统一”的政策背景，从多元视角深入探讨了自然资源资产价值的实现路径与优化配置策略。浙江财经大学教授吴绍华、东北大学教授王玉波、重庆工商大学副教授鄂施璇、浙江工商大学教授苑韶峰、重庆市地理信息和遥感应用中心高级工程师李政分别围绕“自然资源确权、治理结构与生态产品价值实现”“划拨土地与土地财”“ 三权分置下宅基地发展权转移对农户生计资本的影响——基于成渝宅基地改革试点地区的实证”“ 自然资源领域生态产品价值实现机制研究”“‘两统一’融合背景下自然资源资产价值实现的逻辑与路径思考”等主题作报告。
吴绍华
浙江财经大学教授吴绍华以“自然资源确权、治理结构与生态产品价值实现”为题在资源权益管理分论坛做了学术报告。自然资源是生态产品的物质基础和空间载体，生态产品价值实现是自然资源权益管理的重要目标。吴绍华教授从生态产品与自然资源关系的视角出发，厘清当前生态产品价值实现面临的问题，阐明自然资源确权与治理结构的内涵、关系，探讨不同治理结构的选择机制及其对生态产品价值实现的影响。
一、厘清生态产品价值实现的现实问题，提出科学问题
通过梳理生态产品价值政策脉络，理清生态产品价值转化的监测评价机制、开发机制、经营机制与政策保障机制的内涵和相互关系，明确生态产品也是自然资源的重要组成部分。基于当前生态产品价值实现面临生态产品社会认知低、多元主体协同难、逻辑清楚但落地难、价值实现贡献度小等现实问题，提出了“当前自然资源资产治理结构的设计和选择可能出现问题”这一怀疑，形成了“什么样的自然资源资产治理结构能够有利于推进生态产品价值的实现”这一科学问题。
二、以案例比较分析为依据，明晰资源确权与治理结构内涵
基于前文提出的科学问题展开研究，梳理并比较分析百山祖国家公园地役权改革案例、青田河确权到户改革案例的现状情况和治理结构，从双案例的差异化治理结构出发探究自然资源确权与治理结构内涵。一是明确自然资源确权具有市场化、资本化、资源配置、生态化四大功能，通过确权可以将自然资源形成有明确产权边界的资产，形成从“权”到“益”的转化。二是借鉴威廉姆森治理结构的分析框架，根据市场化强弱程度，将自然资源资产治理结构分为市场制、混合制、层级制三类不同的市场治理模式。
三、探究不同治理结构的选择机制，厘清差异化治理模式原因
明确了资产治理结构的选择由交易的资产专用性、不确定性和交易频率三个维度确定。基于不同治理模式下资产专用性与治理成本之间的关系，可以依据资产专用性的高中低程度，依次选择层级制、混合制、市场制作为最优治理模式。明确了实现自然资源资产治理减少交易成本的两个途径：其一是通过产权分离、分割等降低资产的专用性，其二是将资产治理的结构设计向市场端倾斜。同时，为进一步探究混合治理模式下生态产品价值实施成效，以浙江强村公司治理结构为例，运用计量模型测度多个解释变量对生态产品价值实施成效的影响，发现提高强村公司分布密度能够显著提高价值实现。
四、基于理论与实证研究，凝练形成未来研究重点
一是要加强对自然资源确权和资产治理结构的研究，厘清生态产品价值实现的关键环节。二是自然资源资产的专用性决定了政府参与或主导的必要性，如何减少资产专用性是接下来的研究重点。三是治理结构设计向市场制倾斜有利于生态产品价值实现，如何实现治理结构向市场倾斜也是未来要研究的重点问题。
王玉波
东北大学教授王玉波以“划拨土地与土地财政联动绩效省际差异及提升路径”为题在资源权益管理分论坛做了学术报告。在当前土地财政难以为继和深化经济体制改革的大背景下，需要深入贯彻落实党的二十大精神，积极完善土地供应政策体系和土地增值收益分配制度。不同于现有研究对土地出让政策绩效和出让土地价值的关注，王玉波教授深入探讨划拨土地与土地财政之间的关系，并提出了提升土地配置绩效的策略方法。
作为“绿叶”的划拨土地。“无偿或低价划拨”和“有偿出让”是我国国有建设用地供应（配置）的2种主要的并行方式。31省（区、市）2003—2022年国有建设用地供应总面积为1024.6万 hm2，划拨方式供应土地面积占比高达48.3%。在国有土地供应（配置）过程中，划拨土地和出让土地及财政收入是相互依存、互相促进、相伴相生的联动关系。作为“绿叶”的划拨土地没能像作为“红花”的出让土地那样产生丰厚土地财政收入，但实际上，不同的供地方式承担着不同的功能，共同支撑着经济社会发展。划拨土地对出让土地具有引导、支撑和辅助作用，是城镇建成区土地资产价值提升及土地财政收入实现的主要原因之一。
划拨土地与土地财政运行联动机理。（1）划拨土地提升出让土地资产价值及财政收入。划拨土地承载城市基础设施与公益事业、国家机关用地和军事、能源交通水利等设施。同时，在各类规划引导和控制约束下，划拨土地能够有效引导产业空间布局，进一步提升出让土地资产的价值及价格，为地方政府获取丰厚的土地财政收入奠定坚实基础。（2）土地财政供给划拨土地征收和开发的建设资金。随着区域经济社会发展及土地财政的繁荣会进一步增加对划拨土地的需求，由土地财政收入支撑地方政府支付划拨土地的征收资金和“N通一平”的开发资金，支撑划拨土地承载的公共公益基础设施建设的财政投资，实现城镇及工业园区公共公益承载功能。（3）划拨土地与土地财政之间存在正向互馈关系。地方政府通过划拨土地承载公共公益基础设施来优化城镇及工业园区投资环境和提升承载能力，进一步提升承载工业、商业、服务业及商品房产土地的出让价格，使地方政府获取更高的土地财政收入，地方政府再以土地财政收入“反馈”投向公共公益基础设施建设，继续优化投资环境和提升承载能力，如此不断往复相互回馈，驱动划拨土地和土地财政向优化状态移动。
王玉波教授的研究深化了对划拨土地与土地财政之间关系的深刻理解，为土地政策制定者和实践者提供了深刻的洞见，强调了在土地财政和土地配置中寻求平衡的重要性，以及通过改革和创新来提升土地管理绩效的必要性。提出的具体改革建议为提升存量及经营性划拨土地利用效果、充分实现国有经营性建设用地资产的财政收入、提升划拨土地与土地财政联动绩效提供了有价值的参考。
鄂施璇
重庆工商大学副教授鄂施璇以“三权分置下宅基地发展权转移对农户生计资本的影响——基于成渝宅基地改革试点地区的实证”为题在资源权益管理分论坛做了学术报告。宅基地发展权配置是嵌入我国城乡二元体制中的诱致性制度变迁，是激活存量宅基地，打通城乡经济循环梗阻及助力乡村新发展格局的关键解锁点。2020年3月中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“推进土地要素市场化配置，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障”。二十届三中全会强调“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。宅基地发展权转移为土地要素市场化配置提供了新视角，在各地宅基地改革试点区，宅基地发展权及市场化转移交易均已出现。“三权分置”仅为宅基地发展权转移提供了政策空间，并未体现法学上权利的概念。基于生计框架提出三权分置下宅基地发展权转移对农户生计资本影响的研究假设，通过成渝地区宅基地改革试点区的实地问卷调研，并进行实证检验。
宅基地发展权作为一种新兴的用益物权，指的是宅基地在向新产业、新业态以及一、二、三产业融合发展的过程中，所衍生出的超越其居住保障功能的发展性权利。当前，休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿以及农村三产融合等用地需求，在存量集体经营性建设用地之外，主要依赖于宅基地用途的扩展来满足。基于此，本研究将宅基地发展权的转移定义为农户通过市场交易方式，将宅基地上一定年限的发展权转让给社会主体，后者则将宅基地用于休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、电子商务等新兴产业和新业态，以及农产品冷链、仓储等一、二、三产业融合发展的用途扩展。宅基地发展权转移的核心在于流转范围、对象和用途的扩展，且在一定年限后，农户仍保有宅基地的使用权。本文构建了一个理论框架并提出两个假设：第一，宅基地发展权的转移对农户生计产生正向影响；第二，在不同区位条件下，宅基地发展权转移对农户生计资本的影响存在差异，特别是在城乡结合部与传统农区相比，前者的影响更为显著。
成渝地区，作为中国西部的关键城市带，自2020年起受到中央财经委员会的重视，提出推进成渝地区双城经济圈的建设。该区域覆盖四川省的15个市、重庆市的27个区（县）以及开州区、云阳县的部分地区，总面积达到18.5万平方公里。近年来，成渝地区已发展为城乡融合高质量发展的重要增长极和新动力源。在新一轮宅基地改革试点中，重庆市的大足区、永川区、梁平区以及成都市的郫都区、泸州市的泸县和眉山市的彭山区被纳入名单，这些试点区县已开始积极探索宅基地的盘活利用，发展民宿、农家乐或农产品加工等多元化用途。例如，成都市郫都区拥有全国农业旅游示范点，而重庆市大足区则被列为全国休闲农业重点县。鉴于成渝地区宅基地改革试点区农户宅基地发展权转移行为意向的典型性，宅基地发展权转移可显著提升农户自然资本、人力资本、物质资本、社会资本及总生计资本，但当前宅基地发展权转移工作尚不充分。其次，宅基地发展权转移对农户生计资本影响存在区域异质性，城乡结合部的农户生计资本影响更显著。需要加强公众参与，优化农户生计资本及内生发展动力。其次，考虑地域异质性，因地制宜配置宅基地发展权转移适应策略。最后，建立宅基地发展权转移定价体系。
苑韶峰
浙江工商大学教授苑韶峰以“自然资源领域生态产品价值实现机制研究”为题在资源权益管理分论坛做了学术报告。党的二十大报告提出“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”，从推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的高度，谋划和部署了生态产品价值实现工作。生态产品价值实现既是“两山”转化的重要桥梁，也是加快推进新型城镇化和乡村振兴的有效抓手，厘清其背后的实践逻辑对实现中国式现代化和推动生态文明建设具有重要意义。
改革开放以来，工业化和城市化快速发展带来显著经济增长的同时，也加剧了生态环境风险与人地矛盾。在追求经济发展与环境保护并重的新形势下，“金山银山不如绿水青山”的理念逐渐深入人心，促使社会各界更加重视如何通过有效机制促进生态产品的价值实现，以达到地区间平衡发展和经济社会可持续发展的目标。
近年来，生态产品价值实现的探索和实践不断丰富，如开化清水鱼项目展示了通过合作社形式将生态优势转化为经济收益的可能性；杭州双浦镇全域整治促进了三产融合发展，同时增加了农民收入；丽水云和土地出让附加生态条件的做法体现了对生态价值的认可；湖北鄂州生态补偿机制探索了基于具体生态服务流动性的补偿方案。以浙江省为例，浙江省在GEP核算标准化、国土空间优化、碳交易体系建设等方面取得了一定成绩，并形成了几种生态产品价值实现模式。同时，在路径探索中也存在一些挑战，比如自然资源资产产权制度不够完善、定价机制缺失导致市场配置效率低下、生态产品评估标准不统一等。此外，支撑保障体系相对薄弱，包括资金支持不足、数据共享困难等问题也亟需解决。
针对这些问题，自然资源管理部门可从以下五个方面展开工作，以促进生态产品价值更有效地实现：第一，加强自然资源调查监测工作，为决策提供准确信息。第二，探索和完善生态价值评估技术方法，推进自然资源确权登记，确保权利清晰。第三，建立国土空间规划与生态产品价值实现之间的协调机制，强化生态保护修复措施。第四，完善生态补偿政策，提高执行效率。第五，建立健全生态保护责任目标考核体系，确保各项措施落实到位。
李 政
重庆市地理信息和遥感应用中心高级工程师李政以“‘两统一’融合背景下自然资源资产价值实现的逻辑与路径思考”为题在资源权益管理分论坛做了学术报告。李政高级工程师从自然资源管理部门履行“两统一”职责制度优势的视角出发，梳理了自然资源资产价值实现的理论逻辑、制度逻辑以及现实逻辑，系统全面地总结了全国多地探索编制自然资源资产配置方案的主要模式，深入探讨了实现自然资源资产价值的关键机制、创新方案、优化路径。
他指出，自然资源资产价值实现是通过建立系统的机制和路径，推动自然资源所蕴含的综合价值全面实现和科学转化，其核心在于构建“资源-资产-资本-资金-资源”五位一体的闭环逻辑，推动实现自然资源资产化、资本化、资金化以及资金反哺自然生态，保障资源要素持续供给能力，是自然资源领域重要的新质生产力。他还介绍了团队在重庆打造的全国首个“核心清单＋拓展清单”管理模式、全国首个自然资源资产包融资变现典型案例等多项成果，系统讲解了近期中国各地积极探索自然资源资产价值实现的新模式，包括江西九江建立的“1＋1＋7”制度体系、四川泸州的溶洞资源“调查-确权-规划-出让”全流程体系，并总结了广东、江苏、青海、湖北等省探索编制自然资源资产配置规划的主要做法。
最后，李政高级工程师提出了自然资源资产价值实现的路径建议。第一，以系统观念建立价值实现的运行机制，并统筹“家底摸清、产权明晰、权利分置、市场配置、价值实现、管理保障”等关键环节；第二，以创新思维健全自然资源清单全链条管理机制，形成穿透式的委托代理“权利链”闭环；第三，以革新魄力探索“1+X”的自然资源资产确权登记新模式，打造“自然资源清单＋委托协议书”或者“确权登记证书＋委托协议书”等产权凭证；第四，以完备逻辑优化资产价值核算机制，拓宽资产价值的内涵边界，科学选取核算方法测算资产的综合价值；第五，以市场需求优化地方自然资源资产全口径收储机制，探索“多门类、多权属、多层级”的自然资源资产整体收储程序和路径；第六，在配置方案的编制思路上，明确资产规划的重要定位，强化国土空间规划传导，针对不同功能片区的主导型资产进行组合搭配、保护使用方式管制以及多元化路径探索；第七，通过补短板、建制度、填空白、优模式来优化市场配置机制，实现资产价值最大化；第八，运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，实现自然资源资产价值实现流程再造与场景重构，提升权益管理的综合治理能力。
