编者按
2024年11月30日，“中国自然资源学会资源权益研究分会成立大会暨资源权益管理与国土空间治理研讨会”在南京召开。在国土空间治理分论坛阶段，与会专家共同探索国土空间治理作为自然资源管理的创新路径。中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员李恒鹏、中央财经大学副教授柴铎、江苏省国土资源研究中心正高级工程师金志丰、南京农业大学教授马贤磊、武汉大学副教授周晓艳、中国农业大学副教授马雯秋分别围绕“水源地生态空间管制模式与价值实现路径探索—以天目湖为例”“自然资源“资产包”组合供应的增值增效机理、构成要素与组合规制”“关于自然资源资产配置方案的思考与实践”“中国集体碳林管理的有序多中心治理研究”“大都市边缘区国土空间生态修复关键区识别与治理”“农业农村空间整治修复与乡村振兴：共现与融合”等主题作报告。
李恒鹏
中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员李恒鹏以“水源地生态空间管制模式与价值实现路径探索—以天目湖为例”为题在国土空间治理分论坛做了学术报告。水源地国土空间治理是维护饮用水安全、提供高质量生态服务、保持区域生态平衡以及保护旅游价值的核心环节。李恒鹏研究员聚焦水源地管理的三个核心问题：“如何管理、如何治理、以及如何实现价值转化”，深入探讨水源地国土空间治理的关键挑战，涉及空间格局、生态功能、价值实现和法律层面。通过对生态空间优化、生态修复、坡地农业源汇平衡技术以及“两山”互通技术的系统研究，旨在实现水源地生态空间的有效管治和价值实现，以提高水质、保护生态环境，并推动可持续发展。
（一）水源地国土空间治理的关键问题
水源地国土空间治理是确保饮用水安全、提供优质生态服务、维系区域生态安全以及保护旅游价值的关键。然而，当前治理面临多重挑战。在空间格局上，生态、生产和生活之间的矛盾尤为突出，表现为农业用地与生态用地之间的激烈竞争，以及空间优化技术支撑的不足。生态功能方面，生态空间破碎化问题严重，导致水源涵养和水质净化功能受损，同时缺乏低成本、少运维的技术解决方案。在价值实现方面，生态补偿途径单一，缺乏可推广的绿色发展模式，使得“绿水青山”向“金山银山”的转化路径不畅。法律层面上，虽然《水污染防治法》主要针对生活和工业点源污染，但在农业面源污染防治方面存在监管制度空白，农业尾水排放标准不健全。此外，水源地保护区的管理以取水口为中心的圈层化管理，未能充分体现流域山水林田湖生态功能完整性和过程连续性。在政策执行上，禁止和限制条款的针对性不足，水源涵养区缺乏对经济林的限制，对农业方面的绿色引导和空间限制也不够。此外，当前湖库水源地面临的结构性污染问题突出，虽然重点污染治理取得了一定成效，生活污染得到了普遍治理，但由于脱氮除磷标准较低，面源污染未能有效控制，导致氮磷污染问题依然严重。
（二）水源地生态空间管治与价值实现
首先，在生态空间优化技术方面，通过建立空间精细化的土地利用水环境效应解析模型，可以对敏感生态用地进行识别，并为“以水定地”提供科学支撑。在此基础上，李恒鹏研究员提出了“水土共治”的治理思路，制定了分区约束标准及类型，并协助出台了《常州市天目湖保护条例》等法规。针对磷和氮的控制主要通过限制临湖岸坡的开发比例的方式实现（茶园、耕地、建地累计最大开发比例不超过26%），并确保生态林占比达到68%以上，茶果园经济林控制在10%以内。通过退耕还林、退茶还林、退虾还湿等措施，基本实现了天目湖的恢复与控制目标。治理后流域内林草水湿地达到74.5%，满足了国家水质较好湖泊的要求。在生态空间修复技术方面，聚焦于生态缓冲带的恢复，通过林茶收储、退耕还林、退渔还湖等措施，重建沿湖生态缓冲区，并通过建设湿地公园的方式，提升拦截和净化能力。同时，采用河流近自然生态完整性修复技术，解决水生态脆弱性问题，实现“有河、有水、有草”的生态目标。在坡地农业源汇平衡技术的发展方面，通过运用丘陵坡地农业“源·汇”平衡清洁生产模式，采用反硝化沟、缓冲带、沟塘湿地净化系统等技术，有效消减坡地农业面源污染。其中两项技术已进入生态环境部国家生态环境科技成果转化综合服务平台技术库。在“两山”互通技术方面，拓展纵向补偿和促进生态旅游是关键，构建了环境容量交易市场，以实现生态价值的转化和提升。
（三）水源地生态空间管治的实践成效
自2017年以来，水源地生态空间管治工作取得了显著成效。到了2022年末，水库水质成功从III类提升至II类，这一成就标志着水质的显著改善。示范区因其卓越的生态治理成果，被选为国家发展和改革委员会生态产品价值实现的经典案例，并且荣获国家级“两山”实践创新基地、美丽河湖优秀案例、生态补偿典型案例等多项荣誉。此外，示范区的监测体系也入选了国家生态质量综合观测站，成为溧阳市生态文明建设成效的集中展示地。
柴 铎
中央财经大学副教授柴铎以“自然资源‘资产包’组合供应的增值增效机理、构成要素与组合规制”为题在国土空间治理分论坛做了学术报告。柴铎教授聚焦于中国各地探索的自然资源“资产包”模式，梳理了各地自然资源“资产包”组合供应的优秀实践案例，阐明了自然资源“资产包”组合的内涵，深入探讨了其增值增效机理、构成要素与组合规则。
首先，柴教授介绍了中国各地如江西、广东等省积极探索自然资源资产权益管理的新模式，即通过将不同种类、权属、空间的自然资源进行组合打包，形成“资产包”，以促进资源的整体配置与运营。这种模式旨在解决传统单一资源供应方式下存在的碎片化问题，并提高资源利用效率。实践中，各地形成了各具特色的做法。例如，江西省九江市采取跨资源种类整合的方式，结合土地与水资源；濂溪区引入绿色金融机制，构建从资源到资本再到资金的循环链路；武宁县则尝试将国有与集体建设用地相结合，鼓励社会资本参与。这些实践案例展示了如何通过创新思维和技术手段来增强自然资源资产的价值实现能力。然而，在推进过程中也面临一些挑战。首先，“简单倾向”导致应用场景过于狭窄，多侧重于直接出售而非综合运营。其次，“功利倾向”使得部分地区仅关注短期经济效益而忽视长期生态影响。最后，“激进倾向”表现为急于追求快速资本化，可能损害长远利益。
为克服上述难题并充分发挥自然资源资产包的优势，柴教授提出了一些解决方案：需要确保所选资源之间存在内在联系，基于产业发展需求进行合理搭配；应考虑对周边环境的影响，制定全面规划；以及保证公平合理的收益分配机制。此外，还需加强法律法规支持，完善交易平台建设，建立健全评估体系，从而推动自然资源资产包模式健康有序发展。
最后，柴教授总结，通过科学合理地组合配置自然资源资产，不仅能够提升经济效益，还能有效保护生态环境，促进社会福祉的最大化。未来的研究方向应聚焦于进一步细化操作流程、强化监管措施等方面，以期为中国乃至全球范围内自然资源管理提供有益借鉴。
金志丰
江苏省国土资源研究中心正高级工程师金志丰以“关于自然资源资产配置方案的思考与实践”为题在国土空间治理分论坛做了学术报告。自然资源资产配置方案和实施计划是落实国家安全观的客观需要，是实现“两统一”核心职责相互协同的重要环节，是切实维护所有者权益的重要抓手，是引领城市内涵式运营的必然要求。通过深入分析其内涵定位、编制要点、思路流程、规划协同路径以及不同尺度应用实践，以期探寻自然资源资产配置路径，助力实现国土空间治理能力提升。
自然资源资产配置方案编制框架。以国家、省、市、县四级为实施层级，分为配置方案、分类配置方案、配置单元实施计划三类。按照“目标导向+分区管控+政策牵引+协同落实”的编制逻辑，遵循“现状摸底-潜力评价-价值分区引导-资源整备及价值实现-效益分析-规划协同-实施保障”的编制流程，从自然资源资产分区布局、分类目标、分层配置、分配方式、分包经营等五个方面提出实施策略安排，以实现自然资源资产配置高效化、综合利益最大化和所有者收益最优化的目标。
自然资源资产配置方案编制的关键点。一是明确编制对象，依据经批复的全民所有自然资源资产清单确定；二是明确编制主体，为所有者职责代表（代理）履行主体；三是明确编制重点，以“整体保护、整体配置、权责利相统一”为根本理念，以资产要素有效供给、保值增值为根本导向，以资产整备、资产配置、价值实现为核心抓手，对资产保护使用的目标、权利、整备、配置、效益等重点内容和任务作出的统筹谋划和实施安排；四是明确配置单元，考虑城镇开发边界内外差异划定不同类型资产配置单元，编制实施计划。
自然资源资产配置方案在省市县不同尺度的实践探索。省、市两级配置方案兼具协调性和实施性，方案对象包括全民所有自然资源资产存量、增量及需统筹安排的集体所有自然资源资产，包括省（市）域和省（市）本级两个层次。县级配置方案侧重实施性，落实省级方案价值分区引导要求，从资产整备、配置、价值实现视角，对县级法定履职范畴的自然资源资产进行统筹安排。
马贤磊
南京农业大学教授马贤磊以“中国集体碳林管理的有序多中心治理研究”为题在国土空间治理分论坛做了学术报告。马贤磊教授汇报了与合作者完成的新研究——“中国集体碳汇林的责任化治理：基于权利视角的分析”。该报告聚焦于集体林业碳汇的治理和价值实现问题，提出一种基于委托代理理论和产权分层理论的责任化管理框架。
（一）中国集体碳汇林治理的现状与问题
碳汇林是指经林业主管部门确认，以固碳增汇为目标，通过造林再造林实现总体碳减排的林业。我国森林面积广阔，面积约为220万平方公里，是实现碳达峰、碳中和目标的压舱石。但是我国林木质量总体不高，中幼林面积占乔木林总面积63.7%，每公顷蓄积不足70立方米，增汇空间仍然很大。
按照《森林法》的规定，我国森林根据所有权类型分为国有林和集体林，其中北方多为国有林，南方主要为集体林。目前，随着国家加快深化集体林权改革的步伐，集体林的经营水平明显提升。不过基于历史、技术、资金等因素，我国集体林的质量仍相对较低，平均生产力水平相当于同期国有林的40%左右。以福建、浙江、广西、广东、贵州5省为例，当地近30万平方公里的林业属于中幼龄林，有很强的增汇潜力和发展林业碳汇交易的空间。林业碳汇交易是指经营者以通过林业碳汇开发取得碳信用标的物后，进入特定的碳交易市场进行交易，获得收益与补偿。2023年，中央政府办公厅和国务院办公厅印发的《深化集体林权制度改革方案》提出“建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制”，标志着集体碳汇林从简单生态价值转化的市场交易阶段迈向森林生态效益稳定补偿和权利人权益保障的资源综合治理阶段。
目前，国家林业草原局于2022年已经确定18个（市）县开展林业碳汇试点工作，并取得阶段性成果。以福建为例，当地南平、三明、龙岩三市入选试点，创新三明“林业碳票”、南平“顺昌一元碳汇”等新型治理机制。但是客观而言，集体碳汇林治理仍面临以下3方面问题。一是委托代理结构不完善。集体碳汇林治理涉及审定，注册，核证、投资、销售等一系列任务，而公共委托代理的链条偏长，容易引发主体缺位和越位的道德风险。二是基层参与兴趣不高。现阶段我国集体林碳汇项目的政策性导向较强，政府主导型项目在试点地区占比超50%，林农和市场主体参与空间偏小。另外，基于碳汇知识普及水平偏低、碳汇资产变现难度较大、乡村社会资本衰退、交易不确定性较高等因素，村民的参与热情持续下降。三是收益分配机制不健全。集体碳汇林治理涉及土地流转、碳交易、碳资产抵押等收益，而现有的制度尚未明晰经营人和产权人在各项收益中的分配比例。加之个别地区出现企业到村庄圈地，加剧分配的不公平，损害农民权益。
（二）国际上集体碳汇林治理的经验与启示
集体林也被称作社区林，分布于全球很多国家。国际上主要采用参与式共同管理和权威式共同管理两种模式应对集体碳汇林面临的委托代理、基层动员和收益分配难题。参与式共同管理是指以社区自治为基础，社区委员会全程参与碳生产和交易过程，政府作为守夜者提供必要的产权保护和外部监督。这种实践广泛分布于拉丁美洲，对提升村民参与和保护基层权益有一定成效。权威式共同管理主要集中在东南亚的发展中国家，是指由政府全程规划碳汇林治理，社区委员会协助政府完成集体林防火等公共事务。该模式的优势是能够一定程度上规范各项主体的职责，防止企业俘获农民收益。
但是，两种模式均不适应我国的集体碳汇林治理。一方面从实践反馈上看，两种模式只能解决3项问题中的1-2项问题。并且，无论哪种模式都并未化解碳汇林收益过低的难题。另一方面从我国现实情景上讲，乡村社会资本的逐渐流失和行动主体的日益复杂，导致照搬两种治理模式将难以发挥引领居民参与和协调利益相关者收益分配的作用。
（三）中国集体碳汇林责任化治理的主要思路
对此，中国集体碳汇林治理需要遵循两项原则：第一，协同解决委托代理、基层参与、收益分配问题。第二，尊重村民自治的基础和乡村秩序转型的现实。因此，汇报者提出面向中国情景的集体碳汇林治理思路：
（1）提出“责任化”治理概念。创新性地引入“责任化”概念。其指以代理机制为起点，通过选择合适的代理人并发展其管理和创业技能，从而增强行动者在决策中的参与效果。“责任化”治理包含了三重含义：一是识别任务中的代理人及代理关系，二是激励代理人做出负责任的决策，三是提高代理人的福祉。这种理念把代理、动员和分配问题整合到一个框架中，并支持以委托代理为起点，考察代理、动员和分配的相互作用，增进多项目标的理解。
（2）应用中国特色的集体碳汇林责任化治理框架分析问题。从产权视角出发，将公权和带私权属性的权利结合起来，参考查伦的制度科层分析框架和奥斯特罗姆团队的制度嵌套分析框架，将委托代理理论和产权分层理论进行融合，解决纵向和横向的赋权机制。研究框架按照责任化的理念，以委托代理为起点，将委托代理分为法定授权、行政授权、行政委托、民事委托四类，基于四类委托形式建立一个委托代理的机制，在传统的双重委托代理机制（乡镇政府→村集体→村民）基础上，领会《深化集体林权制度改革方案》“引导国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营，促进集体林经营水平提升”的精神，引入国有林场作为重要经营者，拓展传统社区的双重委托代理机制，充分发挥多层级政府、生产性事业单位、农村基层组织在委托代理关系中的角色和功能。
（3）构建中国集体碳汇林责任化治理的管理框架。结合产权分层与权利赋能，将碳林三阶权利（使用权、控制权、权威权）与三类主体（社区、政府、国有林场）相结合构建代理机制，探究8类产权的归属，明确产权归属并赋能潜在的行动者。一个初步结论是代理问题、动员问题、收益分配问题三者存在交互影响作用，代理机制影响分配和动员，动员又影响收益分配，这种互动关系的内在机理是委托代理机制对产权配置的决定性影响和产权体系中高阶产权对低阶产权的塑造作用。
最后，汇报者认为集体自然资源依然是自然资源资产权益管理的关注点，集体所有的自然资源资产面临的委托代理和产权配置问题，将影响生态产品价值实现的质量、效益和公平性。学界如何通过行政授权、行政委托、民事委托甚至是法定授权，通过委托代理机制实现不同层级价值的高效配置，更高质量实现集体碳汇林价值是未来研究重点。
周晓艳
武汉大学副教授周晓艳以“大都市边缘区国土空间生态修复关键区识别与治理”为题在国土空间治理分论坛做了学术报告。周晓艳教授指出，随着国土空间规划的深入实施，生态修复规划已成为各地市专项规划的重要组成部分。然而，在实际操作中，如何科学确定修复点位，避免修复的盲目性和随意性，是当前面临的重要问题。基于此，她以武汉市新洲区为例，深入探讨了在大都市边缘区如何科学识别国土空间生态修复的关键区域，并提出相应的治理策略，为当前国土空间生态修复实践提供了宝贵的经验和启示。
大都市边缘区生态修复的背景与挑战。周教授强调，大都市边缘区作为城市与乡村的过渡地带，既是城市发展的重要空间，也是生态系统的重要组成部分。然而，随着快速的城市化和工业化进程，这些区域面临着生态空间破碎、生态风险增加等严峻挑战。因此，如何在发展过程中开展国土空间生态修复，以保障区域生态安全，成为亟待解决的问题。
生态修复关键区识别方法。针对上述问题，周教授及其团队采取了一系列科学方法，对新洲区的生态修复关键区进行了识别。他们首先构建了综合阻力面，将人类干扰指数纳入其中，以反映人类活动对生态系统的影响。随后，通过MSPA和MCR等方法，结合受干扰的生态源地和生态障碍点，找到了潜在的修复区域。在此基础上，他们还利用INVEST模型对生境退化程度进行了评估，进一步确定了生态修复的关键区。
生态修复关键区类型与治理策略。根据识别结果，周教授将新洲区的生态修复关键区分为四种类型：河流湖泊退化区、山体破碎区、开发区及城镇空间周边区以及道路阻隔区。针对不同类型的修复区，她提出了相应的治理策略。例如，对于河流湖泊退化区，建议加强水系连通、湖泊清淤和水体修复；对于山体破碎区，则需要进行地质灾害隐患治理和林相改造；对于开发区及城镇空间周边区，应留下足够的绿色开敞空间，改善人居环境和提高城市韧性；对于道路阻隔区，则需要打通生态廊道，为野生动物提供迁徙路径。
生态产品价值实现与空间优化。在演讲的最后部分，周教授还提到了地方政府在生态修复过程中关心的另一个重要问题——生态产品的价值实现。她指出，除了关注空间优化外，如何投入资金进行生态修复，并实现生态资产的保值和增值，也是实践工作中面临的一大挑战。因此，她建议将生态修复与生态产品价值实现相结合，通过科学规划和管理，提升生态系统的服务功能和价值。
周晓艳教授的演讲为我们提供了大都市边缘区国土空间生态修复的关键区识别与治理策略的宝贵经验。她通过科学的方法和案例研究，不仅揭示了生态修复的重要性，还为我们提供了切实可行的解决方案。在未来的发展中，我们应继续深入探索和实践生态修复的关键区识别与治理策略，同时注重生态产品的价值实现，为实现人与自然的和谐共生贡献力量。
马雯秋
中国农业大学副教授马雯秋以“农业农村空间整治修复与乡村振兴：共现与融合”为题在国土空间治理分论坛做了学术报告。农业农村空间作为承载农村居民生产生活的基础，长期以来存在土地利用低效、人居环境差等问题，在国土空间规划的统一要求和生态文明建设的时代背景之下，全域土地综合整治与生态修复是衔接农业农村空间整治修复和乡村振兴，成为优化国土空间布局、统筹区域协调发展和推动经济、社会、生态系统健康运行的重要抓手。
明本底：开展农业农村空间综合评价。从自然资源基础、资源利用效率、乡村振兴需求三个层面展开农业农村空间的综合评价。其中农业农村空间基础评价包含自然基础和发展基础两个维度，自然基础维度由自然和生态要素构成，发展基础维度由土地利用要素构成。农业农村空间质量评价包含空间效率和空间环境两个维度，空间效率维度由农村投入-产出要素构成，体现资源利用效率，空间环境维度体现农业农村生产生活环境质量。农业农村活力指农业农村对经济社会发展综合目标及对生态环境、人的能力提升的支持程度，结合乡村振兴需求，从资源利用、产业发展和设施支撑三个维度展开评价。
划分区：农业农村空间整治修复重点区域划分。照山水林田湖草系统治理和绿色发展理念，依托全域土地综合整治，优化农业农村空间布局，整合资源，通过全域规划、全域设计、全域整治，形成“整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理”的农业农村空间整治修复工作格局。根据“多规融合”要求，合理划定农业农村空间整治修复区域，推动土地整治向规划管控和空间治理转变，逐步建成农田集中连片、建设用地集中集聚，努力实现用地布局有优化、耕地保护有提升、集约水平有提高、生态环境有改善、农民收入有增加新局面。基于农业农村空间基础评价、空间质量评价与空间发展活力综合评价结果叠加，加之单要素特征分析，识别农业农村空间问题区域，参考全域土地综合整治试点区域，划定农业农村整治修复重点区域，实施差别化的整治修复措施，促进分区农业农村整治修复目标的实现。
定策略：分区分类实施农田综合整治和农村人居环境整治，包括建设现代农业高标准农田，注重农田生态保护和修等。同时，针对农村人居环境，重点整治低效利用和提升质量，优化土地利用结构，并依托当地特色资源保护和发展传统村落。
