编者按
2024年11月30日，“中国自然资源学会资源权益研究分会成立大会暨资源权益管理与国土空间治理研讨会”在南京召开。在大会的主旨报告环节中，诸位专家围绕习近平生态文明思想，特别是“绿水青山就是金山银山”的发展理念，从不同维度和视角展开了深入探讨。他们紧扣自然资源价值最大化的核心议题，不仅深入剖析了国土空间治理与自然资源权益管理之间的内在联系，还着重阐述了如何平衡保护与发展的关系，这一议题贯穿于中央与地方关系的讨论之中。
与会专家始终将解放思想、实事求是、改革创新作为推动改革深入发展的重要动力，一致认为只有不断打破传统思维束缚，勇于探索创新路径，才能真正提升自然资源管理水平，实现自然资源的优化配置和永续利用。这些专家的真知灼见，将对深化改革、提升自然资源管理效能发挥至关重要的推动作用，为我国生态文明建设贡献智慧和力量。
关于生态产品价值实现的若干思考
谷树忠
国务院发展研究中心研究员、中国自然资源学会副理事长
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员、中国自然资源学会副理事长谷树忠以“生态产品价值实现的若干思考”为题做了大会主旨报告。他深入剖析了生态产品、生态产品价值、生态产品价值实现的理论内涵，探讨了生态产品价值实现路径与实现机制，为当前如火如荼的生态产品价值实现学术研究与政策实践提供了宝贵的理论指导和政策建议。
生态产品的内涵及其基本特征。谷树忠研究员指出，生态产品是自然生态系统以可持续的方式提供的产品或服务。这一定义强调了生态产品的可持续性和对生态系统的保护。在分类上，生态产品包括物质产品、生态调节服务和文化服务。物质产品如食物、水、木材等，可以直接进入市场；而生态调节服务如涵养水源、调节气候等，其价值虽难以直接计算，但对生态环境和人类福祉具有重要影响。文化服务主要包含自然体验、观光休憩、精神寄托、文化传承、健康调养等。生态产品具有六大基本特征，包括以自然再生产为主且与社会再生产交织、确定性与不确定性兼具、贡献具有正向性与负向性、时空关联性与独立性兼具、位置不可移动性与可移动性兼具、公益性与非公益性兼具等。这些特征决定了生态产品价值实现的复杂性和挑战性。
生态产品价值及其实现。谷树忠研究员认为，生态产品价值包括生态价值、经济价值、文化价值、社会价值、科学价值、未来价值等多个方面。其中，经济价值以物质和服务形态获取的经济收益最为人们所关注。然而，在追求经济价值的同时，不能忽视其他价值的实现，更不能以牺牲其他价值为代价。生态产品价值实现的现实需求非常旺盛，是实现绿水青山就是金山银山理念的关键路径。它不仅是推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必要要求，也是推动高质量发展的必然要求。通过生态产品价值实现，可以培育经济高质量发展的新动力，塑造城乡区域协调发展新格局，引领保护生态环境新风尚，打造人与自然和谐共生的新方案。
生态产品价值实现的路径及其拓展。谷树忠研究员从主体路径和价值形式路径两个角度探讨了生态产品价值实现的路径。基于主体路径，他认为存在市场路径、政府路径和混合路径三种方式。市场路径主要通过市场交易实现生态产品价值，包括农林牧渔产品交易、林权交易、水权交易、碳汇交易等；政府路径则通过政府直接购买生态产品或服务、财政转移支付等方式实现；混合路径则结合了市场和政府的优势，如特许经营、相关认证和准入等。基于价值形式路径，他提出了价、税、费、金、债、款、财、利等多种实现方式。其中，价是指生态产品带来的溢价，如绿色有机农产品的优质优价；税是指增收的相关税收，如水资源税；费是指规费，如水资源费、旅行费等；金是指绿色发展基金、水基金等；债是指抵押贷款、绿色债券等；款是指补偿款；财是指如财政转移支付；利则是指生态产品经营盈利，如生态康养产业、生态旅游产业等。
生态产品价值实现的机制及健全。针对当前生态产品价值实现机制存在的问题，谷树忠研究员提出了四方面的健全建议：建立健全过程调控机制，加强对生态产品或生态资产的动态监测和调控；建立健全风险防控机制，包括自然风险、市场风险、经营风险和政策风险的防控；建立健全纠纷调处机制，解决产权、质量等方面的纠纷；建立健全利益共享机制，确保当地居民在生态产品价值实现过程中的参与和受益。
谷树忠研究员的演讲为我们提供了关于生态产品价值实现的全面而深入的思考。他强调了生态产品的重要性及其价值实现的复杂性，提出了多种实现路径和机制健全的建议。同时，他也提醒我们在追求生态产品价值实现的过程中要注意保护绿水青山，不能以破坏和牺牲绿水青山为代价，要具备技术、经济、市场、人才等条件，要注重地区、类型和时间差异，坚持普惠原则，防范风险，发挥市场的基础性、决定性作用，并加强政府调控。这些观点对于推动生态产品价值实现实践具有重要的指导意义。在未来的发展中，我们应该继续深入探索和实践生态产品价值实现的路径和机制，为构建人与自然和谐共生的美好家园贡献力量。
生态调查评估与关键生态服务提升与补偿
杨桂山
河海大学党委书记、中科院南京地理与湖泊研究所研究员、中国自然资源学会监事
河海大学党委书记、中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、中国自然资源学会监事汤桂山以“生态调查评估与关键生态服务提升与补偿”为题做了大会主旨报告。在人类活动与不合理开发利用行为不断加剧背景下，自然生态系统退化、生物多样性减少、生态系统服务下降等问题日益凸显。面对这些挑战，生态调查与评估成为生态保护的前提和基础，而生态补偿机制则是实现生态保护的重要手段。杨桂山研究员围绕生态保护与生态补偿机制进行了深入探讨，为我们揭示长三角地区生态空间保护现状与未来。
（一）研究背景与全球进展
自然生态系统退化和生物多样性下降已成为全球性问题。为了应对这一挑战，各国广泛开展生态调查和评估工作，以了解生态系统结构、功能变化的现状和趋势。全球范围内，生态系统评估工作取得了显著进展，如联合国启动的生态系统变化评估项目对全球生态系统及其提供的服务功能、状况和趋势进行了系统性评价，为全球生态保护提供了重要参考。美国、英国等国家也相继开展了国家尺度的生态系统评估工作，为各自国家的生态保护提供了有力支持。我国也在这方面做出了积极努力，自2000年以来启动了全国生态环境十年变化调查与评估工作，并颁布了多版生态环境调查与评估的技术规程。
（二）长三角生态保护现状与挑战
长三角地区作为我国经济发展的重要引擎，其生态保护工作至关重要。然而，目前该地区面临着生态空间被大量挤占、景观破碎、生态系统连通性和完整性受损等严峻问题。重要生态功能分区保护缺乏科学支撑，跨界冲突和管控纠纷不断，生态协同管理制度和跨界生态补偿机制亟待完善。为全面了解长三角地区生态状况，杨桂山研究员团队利用遥感技术和相关调查数据，对长三角地区的生态用地进行了高精度调查，结果显示，长三角地区的生态用地占全区面积的42.2%，其中林草地和水域湿地分别占31.5%和10.7%。
（三）长三角生态评估与保护分区
针对长三角地区的生态评估工作，杨桂山研究员团队构建了林草地和水域湿地生态质量与功能评估指标体系及综合评价方法。评价结果显示，长三角地区林草地生态质量总体较好，但水域湿地则相对较差，生态质量好的比例分别占74.0%和28.4%。从生态重要性来看，林草地和水域湿地都具有重要的生态价值，需要I级保护的面积占比分别达42.4%和34.2%。在生态评估的基础上，结合长三角三省一市的生态保护红线和全国颁布的四级生态功能区，进一步完善了长三角“两屏三廊两带”生态保护格局和五级生态功能管控分区，为区域生态保护提供了科学依据。
（四）生态补偿机制与案例解析
生态补偿机制是实现生态保护的重要手段之一。杨桂山研究员指出，生态补偿的供需关系需要明确界定，补偿标准需要科学核算，补偿效益需要有效评估。新安江流域生态补偿已在浙江和安徽两省之间开展多轮，但补偿客体仅以交界断面水质指标为依据，未实现与流域上游生态修复措施协同推进；补偿标准核定未与上游保护区生态系统服务实际供给衔接，导致水源地水质一直难以稳定达标。为了解决这些问题，杨桂山研究员团队提出了基于流域上下游生态系统服务供需耦合的生态补偿机制，通过解析流域关键生态系统服务的供需关系，依据下游入湖河流控制断面水质限值，测算上游地区需要削减的泥沙和氮磷流失量，进而通过计算关键生态系统服务提升的成本和收益，得出合理的补偿标准。实践证明，该补偿机制能够显著提高千岛湖入湖控制断面的水质达标率，为生态补偿机制的创新提供了有益探索。
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点进展与展望
吕 宾
中国自然资源经济研究院研究员
中国自然资源经济研究院研究员吕斌以“全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点进展与展望”为题做了大会主旨报告。围绕全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，系统梳理中央要求，阐明当前产权制度改革及委托代理的主要进展，以“问题+创新”导向展望未来，以期为完善自然资源资产管理制度体系、推动我国生态文明建设提供有力支撑。
自然资源管理领域的主要目标是健全产权制度和管理制度体系。为此，中央提出五项具体任务：一是完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制；二是建立自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度；三是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；四是健全国家自然资源资产管理体制；五是健全自然资源资产法律法规。
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制在顶层设计、制度建设、地方创新及立法工作等方面取得重要进展。一是自然资源资产管理制度体系框架顶层设计不断深化。2019年《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出明确所有权行使模式、编制自然资源清单、建立健全所有权管理体系、不同资源种类的委托管理目标及工作重点及配套制度等任务。二是基本制度建设初步成型。建立自然资源调查清查技术方法、初步建立自然资源统一确权登记制度、初步明确所有者职责履职主体及履职内容，调查清查、确权、清单、配置、收益、报告等制度建设探索推进。三是地方探索创新亮点纷呈。海域立体分层设权、水权确权与交易、国有农用地以及未利用地有偿使用、资产组合供应与整体评估、资产损害赔偿、生态产品价值实现等地方创新为制度建设完善提供支撑。四是国有资产立法工作有序推进。
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制所面临的问题。一是自然资源资产产权体系尚不健全；二是自然资源资产所有权行权模式尚存争议；三是“统一”行使所有者职责体制机制改革不彻底；四是调查清查、确权、配置、收益等基本制度建设进展不一；五是基本概念、关系以及理论指导、技术方法存疑多。
以理论创新、制度创新及法制创新引领产权改革和委托代理机制发展。一是通过厘清资源、资产与资本，所有权实现方式、委托与代理等基本概念，梳理产权、委托代理等基础理论，理顺公有制与市场经济、市场配置与政府监管、所有权与监管权等重大关系进行理论创新。二是通过构建“1+N+X”体系进行制度创新。三是通过国有资产法立法、自然资源及相关领域立法修法进行法制创新。
城市空间价值认识变迁与国土空间规划再思考
张京祥
南京大学教授
中国城市规划学会常务理事、南京大学空间规划研究中心主任张京祥教授以“城市空间价值认识变迁与国土空间规划再思考”为题做了大会主旨报告。城市是自然资源资产最集中，也是资产权益关系最复杂的地方。本次交流从城市空间价值的认知、变迁角度出发，通过梳理中国城市空间价值认知变化过程，厘清各阶段城市规划工作重点，解决当前及未来国土空间规划工作的关键问题：即如何实现与提升空间价值，或者说更加广义的自然资源价值。
（一）厘清城市空间价值认知与城市规划演变脉络：1949-2012年
通过探究新中国成立以后到党的十八大以前中国政策、文化、社会对城市空间价值认知的影响，厘清了城市空间价值认知变化的四个阶段——“物质价值-科学价值-经济价值-社会价值”，明晰了与价值认知相对应的城市规划变迁历程。
从城市空间价值认知变化来看，计划经济时期，受到土地使用制度变化、先生产后生活的社会发展需求、阶级斗争意识等影响，城市空间成为无经济价值的物质载体，城市空间的物质价值形成；80年代中期到90年代初，我国开展思想解放运动，认为客观物质世界可以通过理性和科学手段去认知和把握，认为城市空间发展有其内在的规律并引入数理模型进行验证，强调城市空间的科学价值；90年代初到2000年代初，土地市场化交易、城镇化发展、全球化加速等国内外环境变化使得土地空间成为城市政府经营最重要的资产，城市空间的经济价值显化；2000年初到十八大召开之前，科学发展、建设和谐社会的要求使得对空间的理解转向社会化，城市空间的社会价值逐步显现。
对应城市空间价值认识变迁阶段，我国城市规划内涵不断丰富，经历了从以精准物质空间配准落实国民经济计划、兼具体现社会主义国家性质为目标，到将计量模型等科学理性方法引入城市规划以提升规划科学化、系统化、规范化，再到以经济增长为目的的城市空间调整与重新架构，最后是明确城市规划的公共政策性质，通过对经济社会发展权利进行分割、分配与交易从而实现统筹、协调、可持续的发展。
（二）明晰国土空间规划问题，提出空间价值的实现与提升路径
2018年，国家组建自然资源部，国土空间规划成为实现治理体系治理能力现代化的重要抓手。但目前国土空间规划仍面临空间价值认知单一化、公共政策属性不足、空间发展引领不够等诸多难题，特别是中国城镇化进入新时代后，土地财政的失灵导致城市运营、价值生成能力低下，怎样统一行使全民所有自然资源资产所有者职责这一难题亟待破解。因此，本次交流提出要进行国土空间规划工作的重要转变，要从自然资源的“保管员”，转向监管者+理财师，统筹自然资源的多重价值的实现和提升关系。未来国土空间规划工作重点要有几个转变：一是通过推动城市更新来促进城市空间多种价值的实现与提升，二是通过全域国土整治、乡村振兴来促进乡村地区空间价值的实现和提升，三是在生态地区以主动积极的生态保护、生态产品供给促进空间多种价值的实现与提升。最后，张教授强调要回归国土空间规划的本质属性，即作为满足人民对美好生活的向往，实现空间资源综合价值提升的一项重要的公共政策。
资源权益管理与国土空间治理
郭 杰
南京农业大学教授、资源环境与发展研究院研究员
自然资源学会资源权益研究分会主任委员、南京农业大兴郭杰教授以“资源权益管理与国土空间治理”为题做了大会主旨报告。郭杰教授认为，面向生态文明新时代的国家需要，服务于国家战略目标与自然资源部“两统一”职责，要进一步完善国土空间治理、实现所有者权益，并以“资源权益管理与国土空间治理”为主题，系统阐述两者之间关系及其实践探索路径。
关于资源权益管理与国土空间治理之间的关系。资源权益管理目的在于促进全民所有自然资源资产保值增值。以土地、矿产等分类自然资源为管理对象，以促进自然资源资产的价值实现为管理目标，通过统一调查、确权登记、资产清查、资产规划、资产处置、收益分配、考核评价到资产报告的完整闭环，推动资源所有者价值的实现。国土空间治理以统一国土空间用途管制统筹空间保护利用。要打通“调查-权属-规划管制-保护-利用-修复-执法”的国土空间治理逻辑闭环，全流程贯通规划管制逻辑，理顺以空间分区与用途分类为基础、管制政策体系为抓手、行政权行使为核心国土空间用途管制逻辑。资源权益管理与国土空间治理互为支撑。国土空间治理通过主体功能区和“三区三线”、用途分区等分级分区分类的国土空间规划与管制体系，为自然资源所有者权益提供物质空间载体。反过来，资源权益管理又通过落实“主张所有、承担责任、落实权益、履行义务”的基本要求，为国土空间高质量发展提供资源价值支撑，二者共同形成“资源要素—物质空间”系统性治理体系。
关于资源权益管理的实践路径探索。面向自然资源优化配置，关注“服务于自然资源资产权益实现的资产配置、围绕生态产品价值实现的全过程实践探索、体现所有者权益的生态补偿和自然资源损害赔偿”三大领域。就资源权益实现中的自然资源资产组合供应，应该当通过“合理扩权赋能、明确供应主体、规范资产评估、编制配置方案、实施公开交易、签订供应合同”的完整供应流程，参考既有跨资源、跨权属、跨层级、跨用途和跨空间的实践探索案例，进一步深化和拓展实践应用。就生态产品价值实现方面，尝试以宿迁案例深入阐释价值实现逻辑闭环。应当遵循“调查监测—规划管制—市场交易—供给提升”的逻辑框架。首先，建立基于国土调查地类的生态产品分类目录清单破除调查难的问题，按照“市域—重点区域—细化调查监测区域”三个层级，明确生态产品调查监测的差异化实施重点，开展重点区域的生态产品普查。其次，综合运用资源价值评估方法研究自然资源价格核算单价体系，形成对于重点区域的生态产品价值核算的理论和方法以解决价值核算难问题。再者，跟踪自然资源领域政策，编制生态产品价值实现规划破解交易难的问题，其应与自然资源清查、自然资源组合供应、资产使用计划等关键环节进行协同，强化规划实施的落地性。最后，以土地利用预期建设可能的生态环境影响为标引资购买的“绿票模式”破解抵押难的问题，建立多主体利益共享机制以推动多元主体生态产品运营模式有序进行，其中，绿票持有者以生态产品项目投资主体参与运营并获益；交易中心评估绿票价值，获“绿票”抵押反担保获益；经营主体国有林场、村集体经济组织等参与经营收益分成；担保主体以“绿票”担保获益；金融机构发放贷款获贷款收益。
关于国土空间治理的实现路径探索。国土空间治理要构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，以规划方案作引领，管制规则作支撑，两者共同发力以形成高质量多尺度的空间格局，重点关注四大领域的研究问题。一是产业布局方面，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。强调资源、人才、技术等优势互补，推动总量向质量转变、规模扩张向结构升级转变、区域非均衡向均衡转变、要素驱动向创新驱动转变、高碳增长向绿色低碳转变。尝试依托江苏省自然资源调查和工业用地调查的数据，基于资源环境承载力产生的空间约束，确定工业用地减量化区域，优化产业空间布局。二是格局优化方面，基于模型模拟研究实现多目标协同的国土空间格局持续优化。从以规模、结构、布局、质量入手，统筹考虑宏观粮食安全、生态安全和经济发展诉求和微观治理诉求，基于多目标规划、AEZ模型参数等模型算法，顾及土地利用变化生态环境影响，耦合农户行为评估基本农田产能，推动生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，实现空间格局优化。三是制度规范方面，构建全域全要素全过程的一体化管制体系。以空间规划为依据，以自然资源监管为手段，构建覆盖生态、农业、城镇空间用途管制制度，从指标管理、空间准入、用途转用和行政审批构建全方位多层管制体系，强化自然生态空间、建设用地和农用地空间准入的用途管制，不断完善农转用和建设用地用途转用管制，构建结合动态监测的空间退出管制规则。四是利益协同方面构建开发与保护的利益补偿机制。以永久基本农田代保、耕地占补平衡指标、林地/湿地占补平衡指标、碳汇、环境容量等配额交易探索生态产品价值实现路径，通过经济激励手段协调区域开发与保护关系。
