一、耕地系统保护逻辑
1.耕地保护重大意义
习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源，我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，这是全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化、扎实推进共同富裕的重点工作和基础支撑。长期以来，全国各地认真贯彻落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，守住耕地红线，不断夯实粮食生产“根基”。但我国耕地资源保护仍面临耕地数量保障难、耕地质量退化严重、耕地生态保护动力不足等一系列严峻挑战。由于土地的多宜性，有限的国土空间如何协调粮食安全、生态安全和经济发展的合理用地需求，保护有效耕地数量面临诸多挑战，高强度的土地利用导致了耕地质量不断退化，耕地生态补偿机制和生态产品价值实现机制的缺失导致耕地生态保护的动力不足。因此，必须加快耕地数量、质量、生态“三位一体”系统保护的理论、方法与政策体系研究，完善耕地保护用途管制规则，促进耕地合理利用和有效保护的目标实现。
2.耕地保护政策变迁
自1994年颁布《基本农田保护条例》之后，我国的基本农田保护政策不断发生变化，第一阶段以数量保护为主，通过基本农田划定保护一定数量耕地，满足国民对粮食等农产品需求；第二阶段数量与质量保护并行，耕地总量动态平衡政策保护了耕地数量，但质量与空间布局发生了较大变化，因此基本农田划定对地块空间分布、耕地质量提出新要求；第三阶段开始注重生态保护，结合生态文明建设的国家战略需求，在数量和质量保护基础上，突出耕地生态功能的保护。
习近平总书记强调：“18亿亩耕地必须实至名归。农田就是农田，而且必须是良田。” 立足于耕地“三位一体”系统保护，国家出台了一系列法律、法规和制度办法。自2020年以来，国家不断落实“长牙齿”的耕地保护硬举措，耕地保护趋严趋紧。2020年11月《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》明确永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产；2021年9月新《土地管理法实施条例》首次在法规层面对耕地转为其他农用地做出规定；2021年11月《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要实行耕地“进出平衡”。
3.耕地系统保护基本逻辑思考
保证粮食安全是我国发展的底线，落实“藏粮于地、藏粮于技”需要从耕地的数量、质量、生态系统保护入手。锚定“数量—质量—生态”三位一体的耕地系统保护目标，全面维护和提高耕地生态系统的生产、生态和生活功能，保障粮食安全和绿色可持续发展。借助国土空间规划和国土空间用途管制，协调多目标用地，落实耕地数量保护目标，依托国土空间全域综合整治与低效用地地力提升技术体系，促进耕地质量提升，通过基于自然解决方案（Nature-based Solutions，以下简称“NbS”）的农用地整治和国土空间生态修复，探索耕地生态保护的路径，建立完善耕地保护生态补偿和耕地生态产品价值实现制度体系，实现耕地数量保护、质量提升和生态环境改善的系统治理目标。
二、耕地数量保护路径
1.基于多目标规划的耕地数量保护
通过国土空间规划平衡农业生产、生态保护和经济发展的用地需求，统筹优化城镇、农业和生态空间布局，以有限土地资源保障粮食安全、生态安全、经济安全以及人民日益增长的生活品质提升等多元需求，统筹耕地数量保护与布局优化。以宏观调控目标、微观治理目标为核心构建国土空间规划指标集，通过耦合系统动力学模型、木桶原理、突变点识别法等测算关键资源环境要素指标阈值，构建基于“结构—布局”的国土空间优化框架，研究耕地数量保护的情景方案，以规划落实耕地空间保障，实现耕地数量的有效保护。
2.基于粮食产能的优质保护空间识别
统筹划定“三区三线”中，永久基本农田以稳定耕地的一定比例进行划定。考虑到耕地和永久基本农田是粮食安全保障的资源承载空间，其划定不仅应考虑耕地现状布局及其质量，还应考虑耕地种植结构、要素投入等农户行为，基于粮食实际产能对永久基本农田布局进行优化。可利用农业生态区划模型（AEZ模型）估计土地自然生产潜力，考虑农户行为因素对土地生产潜力进行修正，确定耕地的实际粮食产能，在保证耕地数量、兼顾质量水平、提升耕地生态功能的前提下调整优化永久基本农田。
3.基于数量平衡的耕地占补平衡政策
我国实施了最严格的耕地保护制度和耕地用途管制制度，耕地占补平衡政策不断完善，由最初的“数量平衡”演化至“数量与质量的双平衡”，再到数量、质量与生态“三位一体”的系统保护。但仍然存在着耕地后备资源数量不足、新增耕地质量低下、新增耕地分布在生态脆弱区等问题，以往更注重耕地数量的占补平衡，而缺乏耕地质量占补平衡的有效制度供给，未来需要强化耕地数量、质量占补平衡的制度设计。
4.基于数量平衡的耕地“进出平衡”政策
耕地“进出平衡”政策主要为满足现代农业发展、合理农业结构调整的空间需求，而进行的耕地数量保护的制度设计。耕地转出应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地，耕地转进优先考虑规模较大地块，或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好地块。通过江苏和浙江两地调研发现，农业结构调整以及现代农业发展导致设施农用地需求较大，但存在缺乏空间规划引导、认定标准模糊、用地标准不明和维护监管系统乏力等问题，未来应通过规划引导、政策更新、标准规范、联合监督等手段细化农业结构调整、设施农用地占用耕地的“进出平衡”管理。
三、耕地质量保护思路
1.国土空间全域综合整治提升耕地质量
全域土地综合整治是耕地质量建设的重要路径。江苏省基于系统治理理念，促进农业、建设和生态空间的系统治理，尊重村民主体诉求，调整村域国土空间格局，完善农田基础设施配套，建立多元化资金保障机制。通过农用地整治、建设用地整治、生态保护修复和公共空间治理等综合治理，落实耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，统筹推进高标准农田建设、宜耕后备资源开发、耕地提质改造、农田基础设施建设等，利用政策杠杆严格保证耕地数量不减少、质量有提升，增加有效耕地数量，改善农田质量与生态环境。
2.中低产田地力提升强化耕地质量保护
应充分利用高标准农田建设与改良技术不断提高耕地质量和农业基础设施水平，促进农业生态环境的良性循环和可持续发展，如构建高标准农田地力监测评估技术体系、研制地力提升的有机肥及应用技术体系、构建高标准农田地力提升的工程技术体系、创建调控土壤微生物区系防控土传病害的技术体系等技术手段。目前，南京农业大学立足多学科交叉，探索形成了包括农业信息化监测与智慧农业关键技术、农田地力提升的关键技术研发、高标准农田地力提升技术集成与示范推广等在内的“信息监测—关键技术研发—集成示范”一整套高标准农田建设与改良工程技术创新与示范管理体系。
四、耕地生态保护探索
1.研究基于NbS耕地生态保护解决方案
21世纪初，普遍的自然保护范式是生态系统的可持续管理，考虑人类对生态系统服务日益增长的需求，研究基于自然的解决方案，保障人类福祉与生物多样性保护，对由受损、退化的自然和人工生态系统组成的社会—生态系统采取“自然恢复+人工修复”的措施进行可持续管理和修复行动。作为自然生态系统重要组成部分，耕地也具有供给服务、调节服务、支持服务和文化服务等功能。耕地生态保护应以耕地地力下降、农田面源污染、生物多样性减少等问题为导向，借助耕地生态系统自身的恢复能力，辅以必要的人工干预措施，增强耕地生态系统韧性、提升可持续性，实现生态效益和社会效益的协同作用。
2.探索基于NbS耕地生态保护典型模式
可通过在农田及其周边最大限度地修复自然植被或构建自然生境、推行保护性耕作模式、采取免耕或少耕减少机械对土壤的扰动、种植覆盖作物提升土壤肥力、采取作物轮作等手段保护、可持续管理和修复自然或人工生态系统，充分利用生态系统涵养水源、改善土壤健康、保护生物多样性、固碳释氧等服务，改善土壤健康状况。为了有效遏制东北黑土地退化，东北地区研发了适合玉米种植的“梨树模式”，采用免耕播种、秸秆还田等技术措施，减少对土壤的扰动，改善土壤结构，增加土地肥力和保水能力，借助基于自然的解决方案，增加了耕地有机质和碳储量，显著提升了耕地质量和耕地生态系统保护水平。
五、经济利益平衡机制
耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，需要以政策约束和经济激励为支撑建立利益平衡机制，调动政府、集体、农户、社会主体合理利用与保护耕地的意愿。
1.完善耕地保护与价值实现法规与政策
完善耕地保护立法，强化地方行政长官耕地保护责任制，完善分级田长制的实施细则。研究制定有助于耕地生态产品价值实现的法律法规条款及政策体系，不断强化和完善耕地数量、质量占补平衡和进出平衡、永久基本农田保护、农用地转用以及土地征收制度等为核心的耕地用途管制制度，完善耕地保护导向的生态补偿、金融及税收制度安排。
2.建立基于耕地完全价值生态补偿标准
结合耕地的生态系统服务功能，从供给、调节、文化等方面测度耕地实物量，从收益还原、成本重置、影子价格等方面建立耕地实物量的价值量测度的匹配方法，构建耕地生态产品完全价值核算方法体系，结合耕地分等定级结果，确定基于耕地完全价值的生态补偿合理标准。
3.探索耕地生态产品价值实现多元路径
从生态补偿、发展权交易、经营开发利用、绿色金融支持等方面探索耕地生态产品价值实现差异化路径。完善以耕地地力保护补贴、生态农业补贴、特色农产品支持补贴、农机购置补贴等绿色生态为导向的农业补贴约束激励手段。利用耕地保有量指标交易、耕地占补平衡及进出平衡指标交易等手段，探索耕地保护的长效市场化路径。研发耕地内的农作物秸秆、米糠、麸皮等废弃生物质的再利用技术，开发推广农业生态旅游的典型模式，促进耕地生态产品的“产业化”。探索绿色债券、绿色保险、绿色基金等绿色信贷的金融体系，实现耕地生态产品的“市场化”。
原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/SEeGr8DpwmPtaI1XdrfNPA
