面向碳中和的应对气候变化治理，本质上就是对碳排放经济活动所产生非特定地区的外部性问题的治理。其中最主要的工作是控制二氧化碳排放，这一点已经形成了共识。但是所有减少二氧化碳排放的措施都并非简单的事情，包括农业转型、产业结构调整、各种新技术的引用，均涉及到成本究竟谁去承担、如何公平承担、如何把做得有效等问题。气候变化话题特别特殊，因为其他外部性问题都的同质化特征都没有它明显，是一个全球性外部性问题，比一般的全球性治理还困难。这引出了从治理的角度理解碳中和或者应对气候变化的专业问题。这个过程涉及成本最小化、不同利益主体公平公正以及治理的可持续性等目标，所以需要关注治理体系的建设。
准确理解气候变化治理体系
从公共管理学科视角看，气候变化治理可以理解为国家制定与气候治理相关的政策，并与其他国家、公共组织、市场主体等一起处理相关公共事务、提供公共产品和服务等。因此，治理体系不是简单的政策组合，而应是包含价值目标、基础制度、政策工具、监管考核等几个递进层面的有机制度系统。在价值目标层面，气候变化治理的核心是宁可牺牲人类短期的、经济的收益，也要换取地球生态系统的可持续。要追求以最小的经济社会代价去实现这个目标，并解决可能出现的公平问题。另外，因为气候治理只是国家治理公共事物中的一类，所以还需要统筹气候治理与其他公共事物治理的关系。在基础制度层面，气候治理也需要遵循包括政治制度、产权制度、规制规则、市场规则等在内的社会运转基本规则。中国特色社会主义制度下的气候治理的优越性体现在我国基本的政治制度，尤其是在中央统一领导下的政府纵向和横向治理机制的韧性和适应性。在政策工具层面，气候治理将落脚到一系列促进碳减排的政策工具上，比如能源转型补贴、碳排放总量控制等。在监管考核层面，需要重视监测监管的治理闭环，保障价值目标的实现、基础制度秩序不被破坏，同时具体政策得以贯彻等。
气候治理体系的四个方面是同时作用、相辅相成的。可以以碳市场试点中面临的四类问题为例来解释。一是实践中的试点难铺开。从价值目标层面来看，这属于地方差异化的偏好与战略轻重缓急的共同影响造成的。二是政策难落地。从基础制度层面看，这属于现有体制机制影响央地间财权、事权的分配，进而影响了地方层面对建立碳市场的积极性。三是存在“碳泄漏”等现象。从政策工具层面看，这属于典型的个体理性与公共非理性造成的政策工具本身的缺陷。四是监管考核不到位。从监测考核层面看，这属于典型的信息不对称和过程监督成本高的制约。
把握应对气候变化治理逻辑
面向碳中和的治理目标，实践中需要关注应对气候变化的治理逻辑。在应对气候变化上，不应该从政策工具开始，虽然这是最直接的有效方式，但容易导致“头痛医头”的问题。忽略掉治理体系整体上的系统影响直接讨论政策工具，很可能出现政策本身非常成功，但成功的几率比较小，它受制于体制机制的影响。举一个例子，比如让地方政府选择气候变化应对治理和大气污染防治攻坚战，一部地方会选后者，当两个都不得不做但有轻重缓急区分的时候，它也会选后者。因为空气质量是地域性的，气候治理是全球性的。在必须投入公共资源的时候，肯定优先投入到对地方有利的方面，这就是激励机制的问题，所有的地方政府激励机制都是以地域化来进行判断。基于上述判断，应对气候变化政策工具的起点不太合适。需要去关注当前体制和机制的影响，这是公共治理里最重要的因素，因为政府行为是核心动因。只有认识到地方政府的行为逻辑，才能打破路径依赖，打破激励机制，改变项目间区域合作从短期向长期的转变。基于以上逻辑，提出关于气候变化全球治理体系重塑的一点思考。从上述四个层面的治理体系看，我国应对气候变化的治理应从前两个层面出发。一要以价值目标作为初始发力点，实现治理体系协同。在全球治理的价值上，我们国家已经做出表率，倡导需摒弃“经济全球化与政治地域化”的顽疾，并应向“人类命运共同体”积极转变。这有利于推动不同国家、社会和个人的价值目标的重塑，避免陷入个体理性的陷阱。而且自上而下重塑价值体系，也有利于“打破”地方政府固化的激励结构。二要充分关注当前体制机制的影响。包括过去已经形成的追求地方财政收益的最大化和职级晋升，“条”与“条”职能，央地关系下的所有者权利与监管者权力，政府与公众关系等。
建立健全中国应对气候变化治理体系
具体来看，我国建立健全应对气候变化的治理体系，需要做好四个方面的建设。一是在价值目标层面，需要面向碳中和来建构新的社会理性内涵。从追求“经济利益最大化”转向欣赏“效用内涵的多样性”，降低“熵”的影响，减少人类活动对自然生态系统的影响。“人类命运共同体”“生态文明”“绿水青山就是金山银山”“共同富裕”等都属于社会新的理性倡导。二是在基础制度层面，需要优化并创新政府纵向和横向间的治理体制。进一步明晰政府职能部门间关系，理顺所有者与监管者的权责，完善现有的央地治理机制，重点调整地方政府的激励结构。创新社会主体参与气候治理的治理机制，重视保障并发挥民众和后代人的权利。三是推动政策工具创新。以建构社会价值为导向，推动政策工具创新从“先污染后治理”的事后逻辑向“若污染先动议”的事前逻辑转变，并与传统政策工具形成协同效应。重视以社会价值为导向的政策工具创新，强调政府与国有企业在应对气候变化治理中的责任。四是创新监管技术。主动拥抱大数据、人工智能、云计算、区块链等技术变革引起的公共管理范式的转型。政府还应为面向碳中和的科技研发提供优越的制度与政策环境。
谭荣
浙江大学公共管理学院副院长
