中共中央国务院制定《生态文明体制改革总体方案》，以建设美丽中国为目标，构建国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度等八项生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届五中全会明确提出了构建高质量发展的国土空间布局，兼顾经济发展、粮食安全、生态绿色、区域协调等需求，构建以人为本的国土空间治理体系。江苏省应以中共中央、国务院重大战略部署为指引，开展高质量国土空间布局路径的探索。
明确高质量国土空间治理内容。一是完善空间结构治理，结合全域全要素管制要求，通过区域土地开放强度和三类空间比例等指标，明确农用地、建设用地和生态用地规模及结构管制。二是强化空间布局治理，借鉴城市“点-轴”和“核心-边缘”理论开展空间结构分析，确定区域主体功能区定位，通过三条控制线、景观格局指标等优化国土空间布局，引导相对破碎空间合理集中集聚，促使生态空间连通性提高，农业空间规模化提升，建设空间片区化集聚。三是探索空间强度治理，研究不同尺度国土空间开发与利用强度的阈值，明确农业空间耕地复种指数、种植结构、种植方式等，建设空间容积率、建筑密度等指标，生态空间连通度、完整性等的指标引导。四是构建评估监督体系，从结构优化、格局塑造等宏观尺度，资源环境承载力、国土空间安全水平等中观尺度，数量、结构、质量、效率、格局等微观尺度，构建多尺度高质量国土空间治理评估体系，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度和生态空间山清水秀。
加强高质量国土空间布局评估。一要深化开展资源环境承载力和适宜性评价。农业空间综合考虑农地质量、农业生产潜力及空间集聚度等因素；生态空间综合考虑生态系统服务重要性和敏感性、破碎度及连通性等因素，确定生态保护红线与一般生态空间，构建重要生态屏障、廊道和网络，明确自然保护区、水源地、森林公园、风景名胜区等功能分区；建设空间重点考虑区域发展战略、水土资源约束、交通区位、地形坡度、地质条件等因素。通过定量识别生态、农业和建设适宜空间，优化区域主体功能区方案，构建省域国土空间开发保护的总体格局。二是进行生态空间、农业空间与建设空间的冲突分析，识别沿江地区保护发展的问题区域，确定产业用地空间腾退、生态空间修复提升等错配区域。三是开展沿江区域系统性综合评价，提出生态保护区有序开展国土绿化、湿地与河湖保护修复、水土保持等重点生态恢复工程，提高生态廊道与生态源地连通性，并对此区域不宜布局、未改造达标的产业用地有序开展腾退搬迁，对生态农业区进行产业类型引导及绿色化改造。四是研究沿海地区的空间适宜性、产业发展潜力及空间承接能力，探索沿海产业转入机制，确定承接产业转移空间，提出以开发园区及重要临港产业集中区为载体，承接先进制造业和高端产业转移，科学布局石化、冶金、重大装备及船舶等临港产业，促进江海联动开发与保护。
构建高质量国土空间用途管制体系。一要完善自然资源计划管理制度，重点突出高质量发展目标下资源管理和空间管控的新要求，面向生态安全、耕地保护及经济发展等多目标需求，构建覆盖农地转用、建设占用、整治补充、生态修复等全域全要素的空间规划、计划指标体系。二要完善空间准入条件，从规模、结构、方式、强度、空间建设导引等方面，确定生态、农业、建设及其细分空间差异化的准入条件，优化“三条控制线”管制规则，借鉴城镇开发边界两级划定、分类管制的思路，划定永久基本农田和生态保护红线二级功能区，通过其差异化管制规则引导三类空间的合理集聚。三要优化用途转用规则，在原有农地转用规则的基础上，完善生态用地转用规则，重点构建细化农业空间（如耕地非粮化）、城镇空间（如城市更新）、生态空间（如生态修复）内部用途转用的规则及支撑体系，优化用途转用行政审批、许可程序，完善农用地转用、建设用地预审等用途管制的运行体系。四要创新空间纠错机制，构建涵盖错配类型识别、成因分析、退出机制的国土空间纠错制度，创新拆迁安置联动的增减挂钩、工矿废弃地复垦的“双挂钩”机制，探索空间纠错容积率奖励机制，强化国土空间纠错的税收调节和资金保障机制。
建立高质量国土空间区域协调机制。一是创新自然资源调查监测技术，利用大数据、人工智能、云计算、区块链等技术，进行自然资源数量、质量、布局等信息的动态监测，开展自然资源资产存量清查及变化监测。二是完善自然资源资产价值核算的理论与方法，科学测度自然资源资产实物量和价值量，构建科学的自然资源资产核算的价值参数体系，为自然资源资产市场化交易提供基础支撑。三是探索生态产品价值实现的完整路径，从自然资源资产清查、国土空间规划指标限额、生态整治修复实施-标准化生态产品生产、生态产品交易市场构建、多元化生态补偿方式等方面，探索不同类型生态产品价值实现的有效路径。四是构建区域互助机制，打破行政壁垒界限，鼓励开展多层次、多形式、多领域的区域合作，促进产业跨区域转移和共建产业园区等合作平台，积极创新区域合作的组织保障、规划衔接、利益协调等机制。五是构建绿色金融的政策体系与市场体系，加快区域绿色金融一体化发展，建立绿色GEP核算和跟踪评价框架体系，推进绿色金融改革示范区建设。六是探索完善主体功能区差异化的高质量国土空间治理评估考核，根据主体功能区定位，将耕地质量提升、城镇集约利用以及生态绿色GDP等分别与地方政府绩效考核相关联，构成区域差异化较为全面、综合的考核体系。
郭杰
南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员、公共管理学院教授
