“十四五”期间，面临着国内国际双循环、碳达峰碳中和、全面推进乡村振兴、不断提高民生福祉等新形势与新任务，也是全力推进高质量发展的关键时期。需要更加注重转变经济发展方式、优化经济结构，转变增长动力、加大新兴产业发展。产业用地政策作为保障高质量发展的产业政策的重要组成部分，应从增量产业用地供应监管、存量产业用地盘活以及集体建设用地利用三个方面对产业用地政策进行系统创新。
高质量发展对产业发展的新要求。一是优化升级，产业结构要优化升级，迈向价值链中高端，提高竞争力。二是提升效率，提升科技创新能力与水平，借助科技创新，提升产业全要素生产率。三是“三低三高”，大力发展低投入、低消耗、低污染、高产出、高质量、高效益的产业，重点关注“双碳”目标对产业类型与生产技术的约束与引导。
现行的产业用地政策体系。产业用地政策的核心，是通过土地资源高效优配推动产业高质量发展。其作用体现在两个方面：一是通过深化产业用地市场化配置改革促进要素流动，提升配置效率；二是加强产业用地政务服务与调控监管，规范用地秩序，抑制投机行为。近年来，国家出台了一系列涉及产业用地政策的文件。通过梳理汇编这些政策文件，自然资源部先后两次颁布了《产业用地政策实施工作指引（2016和2019年版）》，形成了涉及国土空间规划、土地用途管制、土地利用计划安排、土地供应、土地利用、不动产登记等全方面的产业用地政策体系。各地政府结合地方实际也制定了细化的实施细则，对接产业用地发展新需求，积极落实严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率的要求，切实做好产业高质量发展用地保障，在推动新旧动能转换和经济结构升级、保障民生服务设施建设等方面发挥了积极的作用。
产业用地政策体系的创新维度。“十三五”期间，我国现代化产业体系初步建立，产业结构正处于实质性优化；产业用地市场化配置改革不断深入，产业用地利用效率持续提高；集体经营性建设用地入市壁垒已经打破，农村一二三产业融合发展已经初显。但是产业用地利用依然存在明显的不足：产业发展趋同，传统制造业用地占比大；产业用地利用强度偏低，利用效率提升空间显著，区域差异明显；集体建设用地市场配置效率不高，产业门槛相对较低。与此同时，“十四五”期间乃至更长时间，社会经济发展面临着新形势与新要求：国内国际双循环相互促进的新发展格局、做好碳达峰、碳中和工作的双碳目标、全面推进乡村振兴战略促进农村三产融合发展的要求、将民生福祉达到新水平的经济社会发展目标。实践中产业用地利用中的不足以及国家面临的新形势与新要求均要求产业用地政策体系创新刻不容缓。产业用地政策体系涉及的政策类型与部门众多，但是创新需要重点统筹以下三个维度：一是优化城市增量产业用地供应监管政策，保障招商引资和城市产业高质量发展；二是完善存量产业用地盘活机制，引导低效产业用地再开发；三是优化集体建设用地入市利用政策，保障乡村产业高质量发展。
增量产业用地供应监管政策创新重点方向。一是弹性出让制度，包括长期租赁、弹性年期出让、先租后让等，其中重点做好：出让年期与评审结果相挂钩的弹性出让机制，力求通过出让年期来激励产业用地高效合理利用；科学评价并及时更新企业生命周期，做到出让年期与企业生命周期相匹配。二是合约管理，即通过合约控制容积率、亩均税收、亩均产出、投资强度等指标以及生态环境指标，现实中多通过出让合同和产业发展协议实现双合同管理机制，未来建议引入碳减排协议，实现“出让合同+产业发展协议+碳减排协议”的多合同管理机制。三是兼容复合利用，地方设立工业用地为主，融合制造、研发和服务等多项用途的复合地类。在国家政策规定基础上，地方因地制宜地试点灵活政策，重点解决好“谁跟谁复合”、“复合比例多少”、“复合用地怎么用”三个核心问题。在充分发挥复合用地的综合性功能同时，避免成为高价值土地的圈占手段。四是监管机制，包括产业用地供应工前、中及后的全生命周期管理以及多部门的联动监管机制。增量产业用地供应监管政策创新要解决以下挑战：一是克服弹性年期出让地方财政和企业融资影响；二是提高精细化合约管理执行效率；三是调和复合用地需求与土地刚性管控冲突。
存量产业用地盘活政策创新重点与模式。一是激励性政策，包括容积率奖励、财政资金扶持、资金平衡政策、税费优惠政策以及考核激励政策。二是约束性政策，包括土地使用税倒逼政策、闲置土地处置、监测监管制度、交易价格限制等。实践中可因地制宜选择以下模式：一是政府主导型，包括政府回购，协议置换；二是市场主导型，即自主改造或者市场流转；三是政府市场共同主导型，即政企合作特殊模式、业态调整。存量产业用地盘活政策的抓手在于一方面增加企业低效存量用地的持有成本，另一方面是降低企业存量产业用地再开发的初始成本，提升盘活的收益份额。因此现实中盘活政策创新一要提高权利主体退出意愿，二要克服政府主导模式难以持续，市场参与度低难题，减缓地方政府财政资金压力，防止国有资产流失，消除市场主体参与投资顾虑。
集体建设用地利用政策创新重点。集体经营性建设用地入市利用政策创新要解决以下挑战：一是缺乏统一的价格机制，无法发挥市场的配置功能。二是集体经营性建设用地入市利用缺乏有效监管。集体经营性建设用地入市利用政策创新一要完善集体经营性建设用地出让的价格管制制度，构建城乡统一的土地价格制度，二要完善激励约束机制，激发村集体发展高端产业的内生动力，三要完善集体经营性建设用地供应的合约化管理体系。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，也将为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。从产业政策角度考虑，宅基地利用政策的焦点在于其利用管制，即宅基地可以用于发展什么类型的产业，急需依据乡村振兴目标制定宅基地产业发展目录，形成宅基地有偿流转与产业发展指引匹配的制度体系。
总体来看，“十三五”期间保障高质量发展的产业用地政策体系已经基本形成，下一步重点是在现有框架体系，结合“十四五”期间乃至更长时间内社会经济发展面临着新形势进一步创新政策体系：一是利用并创新现有的政策工具，优化产业用地高效利用的激励约束机制。二是优化合约治理结构，提升企业契约精神，提高合约治理效率。三是推动产业用地的一二级市场联动、城乡市场联动，发挥政策体系的系统性收益。
马贤磊
南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员、教授
