2020年12月26日，由江苏省高端智库培育单位南京农业大学中国资源环境与发展研究院、农村土地资源利用与整治国家地方联合工程研究中心主办，南京农业大学公共管理学院承办的第一届中国资源环境与发展论坛在南京举行，专家学者以“现代化新征程与资源环境政策”为主题展开广泛研讨交流。
谷树忠：创新资源环境政策研究视角
我国现代国家治理体系主要包括经济治理、社会治理、生态治理、文化治理和政治治理等领域。其中，广义的生态治理包括资源治理、环境治理和生态治理三个方面。新时代背景下，资源目标、环境目标、生态目标、经济目标、社会目标、政治目标、国际目标等不同治理目标之间既协同一致，也有冲突矛盾。进入新发展阶段，中国资源环境政策的研究创新需要重视以下五个新视角、新方位。
生态文明建设的新视角、新方位。生态文明体系包括生态经济体系、生态文化体系、生态目标责任体系、生态安全体系和生态制度体系。其中，生态制度体系由自然资源资产产权制度等八项制度有机组成。习近平生态文明思想由生态史学思想、生态哲学思想、生态价值思想、生态福祉思想等有机组成。资源环境政策的研究创新必须以习近平生态文明思想为指引，服务于生态文明建设，贡献于生态文明制度创新，系统跟踪和深入分析生态文明体制改革的新进展、新成效、新问题、新需求。
经济高质量发展的新视角、新方位。保护资源环境是经济高质量发展的核心内涵之一：一是资源节约的发展，包括全要素生产率、资源效率均较高；二是环境友好的发展，包括减少负外部性，加强各个层次的环境影响评价；三是生态保育的发展，包括严守生态红线，保护生物多样性，建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系；四是空间均衡的发展，包括南北、东中西等地区间的均衡，以及发展水平与资源环境承载能力的相适应。进入新发展阶段，迫切需要统筹兼顾保护与发展的关系，使资源环境政策和经济发展政策更加协同密切，实现保护与发展从分割、对立走向协同、统一。
国家安全的新视角与新方位。资源安全是国家安全体系的重要组成部分，包含量、质、结构、均衡、经济等五方面的含义。资源安全和生态安全、环境安全、生物安全、食物安全以及经济安全存在互动、关联关系。生态红线和资源开发的关系现在已经凸显出来。基于国家安全新视角，资源环境政策研究和创新必须坚持安全思维，即底线思维、红线思维。保障国家资源安全、环境安全、生态安全是资源环境政策研究创新的出发点、立足点。
国家治理的新视角与新方位。资源环境政策的研究创新关系国家治理体系和治理能力现代化建设。新时代国家治理理念包含系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、科学治理和民主治理。需要创新和应用资源治理理论，包括资源多元治理理论、资源分层治理理论、资源动态调适理论、资源公平理论等。资源环境政策主要属于国家治理和公共治理范畴，部分属于公司治理范畴。国家治理、公共治理、公司治理有相通互鉴之处，资源环境政策研究创新应服务于国家治理和公共治理，体现先进科学的治理理念，充分运用新的治理理论方法。
维护公平正义的新视角、新方位。在经济社会转型的国家和地区，公平和正义问题更加突出，这为资源环境政策的研究创新提出了一个新视角、新方位。（广义）生态公平正义的诉求主要包括对生态信息透明的诉求、对优良生态产品的需求、对优良生态服务的需求、对生态服务的补偿诉求和对生态破坏的赔偿诉求。公平正义是资源环境政策研究创新重要的着力点。尤其要关注弱势群体、弱势地区的资源环境生态公平正义问题，着力营造稳定和谐的社会氛围。
（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）
刘耀林：协同推进城镇空间与产业发展
长江经济带是我国重要的发展轴，拥有全国国土面积的21.4%，集聚了中国总人口的42.9%，贡献了全国GDP的42%，全社会总固定资产占到全国的42.7%。在长江大保护和高质量发展的双轮战略驱动下，城市发展理念由原有的功能型、经济型向可持续发展转化。如何更好地促进长江经济带高质量发展，需要明确城镇土地的扩张与人类活动范围时空特征及相互关系、城市空间形态与产业结构关系、城市空间和产业结构与经济发展的关系。
总体上，长江经济带城镇空间与产业发展关系表现出显著的地域差异。首先，从城市土地与人类活动范围的空间分布来看，总体表现为东部城市人类活动扩张范围要比中西部大，长江东部城市群一体化趋势明显且城市之间的差异不大。从城市土地与人类活动范围匹配度来看，总体匹配度是增加的。从土地扩张模式与人类活动的关系来看，近20年来“回填式”扩张逐步增加。其次，在城市空间形态与产业结构特征关系方面，大多沿江城市空间复杂程度有所增加，东部城市群发展变化大于中西部。从整个长江经济带来看，长江中游城市群联系比较弱，成渝城市群内部的空间关系欠稳定。但是，长三角城市群整体呈现不断融合发展的态势。再次，在城市空间形态与产业结构关系方面，空间形态与产业专业化呈现负相关，与产业多样化呈正相关；城市空间结构与产业结构之间均有明显的区域集聚特征。其中，长三角城市群主要呈现低空间结构和高产业专业化特征，中游城市群表现为双高的特征，而成渝城市群主要显现高城市空间结构和低产业结构特征。
在过去20多年发展中，长江经济带及其城市群仍存在一系列亟待解决的问题：产业结构特征制约了城市间的协调发展；由于行政等级和集聚效应差异，城市土地扩展和人类活动变化不能完全匹配；土地利用效率低下和城市土地无序扩张等问题仍然存在；城市空间形态和产业结构关系表现出极大的空间差异性。
为实现长江经济带高质量发展，需要从土地利用扩张和人类活动之间的关系找到突破口。一是城市或城市群的发展，除了城市内部活力的激发外，还应从增强区域联动发展方面做更多探索和实践，实现从单中心发展模式向多中心发展模式转变。二是进一步强化一体化发展战略，打破行政区界的约束，增强城市间的互联互通，充分发挥城市间优势互补的效应，带动城市群地区的协同高质量发展。三是进一步控制城市空间扩张的规模和速度，依据城市或区域的资源禀赋和发展基础，科学定位产业的专业化和多样化发展路径，坚持节约集约利用土地，引导城市合理有序扩张，优化城市和城市群的生态空间配置，增强发展可持续性。
（作者为武汉大学资源与环境科学院教授、国际欧亚科学院院士）
张梓太：立法保护长江，促进绿色发展
制定一部统一的长江保护立法不是现在提出来的，学界在十多年前就已着手研究，实务界也有强烈的呼吁。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《长江保护法》。这部法律将从今年3月1日起施行。
对长江现有立法进行梳理发现，在过去较长的时间内，长江保护不是没有法律，有关长江的各种各样的立法有一百多部。只是这些立法是局部的、条块的，缺少统一立法。《长江保护法》出台后，还要和现有立法相应进行对接，清理和废除矛盾的法规工作需要加快推进。
关于长江保护立法的基本原则有三个：科学规划、生态优先、绿色发展。此次长江保护立法明确要求以发展规划为引领，空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑，意义重大。长江长6300公里，是世界第三大河。第一大河亚马逊河和第二大河尼罗河都是国际河流，而长江是内河，为统一科学规划提供了重要条件。国际河流在保护过程中，涉及各个国家不同诉求，需要长时间博弈。长江不存在这一问题，但要防止不按科学规律决策。生态优先和绿色发展是一体两面的。《长江保护法》是我国第一部既强调保护、又注重绿色发展的流域立法，强调在保护的前提下进行利用。立法里强调优化布局、优化产业等，都是从发展的角度提出，而不是纯粹讲保护。保护长江是前提，绿色发展是基础。如何处理好保护与利用的关系，科学规划就显得特别重要。
关于生态补偿问题，在实践中已经有很多成功或失败的环境补偿案例。这次立法强调纵向补偿，明确规定国家设立专项基金用来补偿。另外，省与省、市与市之间可以相互横向补偿。还鼓励通过市场化的方式，通过社会力量来共同推进生态补偿。这些都是非常好的思路。个人建议将来还应通过建立社会基金、通过保险等社会分担方式来解决生态补偿问题。
此外，要做好长江保护工作，注重弘扬对长江友好的生态文化。我国几千年的农耕文明，蕴含着丰厚生态文化资源，在保护长江时必须充分加以利用。
（作者为复旦大学法学院教授）
王慧敏：“水—能—粮”系统治理
水、能源、粮食是人类社会发展的基础战略资源。目前，在单一资源供给能力有限、甚至已达到极限的情况下，三种资源开发利用之间的矛盾尤为凸显。据世界粮农组织统计，水、能源、粮食三者之间既作为经济贸易产品存在投入产出关系，又作为自然生态要素存在共生关系。因此，从纽带关系的视角对“水-能-粮”系统协同治理开展研究，可为解决多种资源之间的供需矛盾问题提供新的路径，同时也为全球安全以及可持续发展提供新的研究方向。
水、能源、粮食三种资源在中国国土空间分布呈现不均衡、不匹配特征。从资源供给角度看，面对日益增长的资源需求，中国水资源短缺日趋严重、能源对外依存度加大、粮食国际贸易变化对中国粮食安全影响显著。面对国内外发展环境的大变革，“水-能-粮”协同治理是推动中国高质量发展的重要手段。
加快构建“水-能-粮”协同治理体系与模式。首先要对“水-能-粮”互动关系进行界定，探明多种资源之间复杂的互馈关系，提高资源利用效率及经济产出正效益，降低环境污染负效益，实现人类社会高质量发展。其次，聚焦“水-能-粮”协同管理的多主体、多要素、非稳态边界等复杂系统特征，关注人类行为与多资源动态匹配的交互过程，探讨不同层次关系的系统演化和变化过程。再次，从多资源的动态供需均衡角度，提出一个目标（人与自然协同共生）、两大支撑（制度和技术创新）、三方主体（政府、企业和公众）、四项原则（适宜性、协调性、协同性、民本性原则）的协同治理模式。
建立“水-能-粮”协同治理风险调控机制。围绕生产要素协同配置的风险调控原则和目标，提出基于“降危-减损-维稳”维度的风险调控措施，在不同的层面考虑社会环境与自然之间的供需冲突关系，从动态、预防与调控等角度辨识关键风险因素，构建风险调控矩阵，全面设计安全调控体系，构建一体化保障方案。通过全国、省和城市级别的风险图，对不同区域风险规律的变化和未来的调控进行宏观指导。
推动“水-能-粮”协同治理组织体制及法治化。建立规划协同部门，加强协调配合，共同做好“水-能-粮”协同治理工作。加强水、能源和粮食的协同发展战略研究，制定协同治理法律框架。坚持可持续发展、协调发展、协同治理三大原则，构建“硬法-软法”协同的法治化治理模式，完善“硬法”及“软法”对人与“水-能源-粮食”资源关系调整的制度，从而保障“水-能-粮”协同治理的有效推进，实现高质量发展。
（作者为河海大学商学院教授）
李如海：建立国土空间规划体系，建设美丽江苏
“多规合一”的国土空间规划是党中央、国务院作出的重大决策部署。要建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，需要重构规划体系、融合多项规划、注重品质提升和坚持实用原则。
国土空间规划编制的新理念新要求。一是落实生态理念，科学划定三条控制线，构建重要生态屏障、廊道和网络，维护生物安全和生物多样性。二要强化底线约束，考虑水资源约束和生态保护红线约束对空间布局的影响，从粮食安全角度考虑耕地、基本农田。三要统筹发展和安全关系，通过前期风险评估、综合防灾的研究提出未来应对策略，统筹考虑生态安全、城市安全、粮食安全等。四是存量减量规划，通过框定总量、严控增量、盘活存量、用好流量、提升质量解决所在地区合理的发展诉求，优化空间布局。五是全面系统谋划，通过全域覆盖、全要素覆盖来统筹，整体构建规划体系，在关注总体规划的同时谋划详细规划、专项规划，处理好不同层级规划的有效传导问题，做好相关规划之间的协同和有效管控。
江苏在国土空间规划中形成了一些特色做法。通过这一轮国土空间规划体系的构建，做好高品质的国土空间规划，支撑和服务江苏的高质量发展。一是立足江苏经济社会发展比较好、人口集聚能力强、制造业占比高等特征，考虑国土开发强度高、人地矛盾压力大、土地粗放利用、区域发展不平衡不充分等问题，实施南北差别、陆海统筹、带圈集聚、腹地开阔的空间发展思路，推动南北沿海差异发展，形成“两心三圈四带”的总体空间格局。二是深化实施主体功能区战略，构建城镇化发展区和农产品主产区与自然保护地名录及战略性矿产保障区名录。三是强化资源环境底线约束，考虑生态保护、粮食安全、水资源约束、灾害风险等，实施分区管控、差别配置，充分尊重全省国土空间开发保护格局，实施南北差别控制开发强度，实施不同的配置政策和分区域的管控引导，统筹增量、存量、流量来安排未来不同地区的发展指标。四是形成多中心、多层级、多节点的城镇规模结构，发挥中心城市和都市圈的带动作用，坚持区域发展差别化，以县级城市作为重要载体，形成2个特大城市、15个大城市、12个中等城市、24个小城市的城镇规模结构。五是围绕美丽江苏建设构建重要的特色廊道，建设美丽江苏区域共同体，打造彰显文化特色的网络化空间。
（作者为江苏省自然资源厅副厅长）
胡振琪：国土空间生态修复应树立共同体理念
国土空间生态修复是国家绿色发展战略的重要组成部分，涉及采矿、道路建设、工业、农业等不同国民经济部门。
国土空间生态修复需明确内涵和突出重点。国土空间生态修复的对象是所有受损生态系统。因此，国土空间生态修复的重点应该紧紧围绕“受损”展开，对重要生态系统应该加强保护，通过保护和修复的整体行动实现国土空间生态系统的稳定和安全。国土空间生态修复应以“山水林田湖草生命共同体”的理念，整体、系统地规划和治理，不能把某一部分孤立出来单独治理。要把整个生态环境作为一个有机体，系统地综合考虑，同步协调，才能达到预期的效果。本质上，国土开发、整理、复垦、修复和国土空间修复是完全一致的。矿山生态修复属于国土整治，也是国土空间生态修复的一部分。
国土空间生态修复应采用科学方案。一是国土空间生态损伤科学诊断战略。生态环境损伤的科学诊断是国土空间生态修复技术优选的基础，重点掌握生态损伤驱动力、损伤因子、损伤风险、损伤的时空分布，同时搞清未受损伤的参照系统。利用3S技术与“星空地井”四维监测技术、地球物理探测技术、地质灾害评估技术等来进行诊断。二是整体系统性修复战略。整体性就是强调流域整体、矿山开发全过程整体，重点进行流域分析，并倡导采前源头控制（减轻损伤）、采中动态治理（边采边复）、采后全面治理（末端治理）的生态修复理念。系统性强调采取整体保护、系统修复、综合治理。三是尊重自然和人类需求，“因地制宜”生态修复。目标确定应做到宜林则林、宜农则农、宜牧则牧、宜建则建。同时，修复过程和手段也要“因地制宜”。四是以关键技术为核心的科学修复战略。科学修复需要考虑技术的科学性、差异性、先进性、经济性。重点采用师法自然的地貌重塑、土壤重构和植被恢复三大技术，每种技术都要做到科学合理，否则容易导致修复失败。五是“修复+产业”战略。修复与产业发展结合，不仅修复生态环境，也能促进修复产业区域的经济高质量发展。
（作者为中国矿业大学能源资源战略发展研究院执行院长）
张凤荣：与时俱进调整耕地占补平衡政策
进入生态文明时代，如何优化耕地占补平衡政策是我们应当思考的问题。
占补平衡的主要问题体现在补充耕地方面，当前面临不少困境：一是耕地后备资源数量少、质量差，开垦对于粮食安全贡献不大，且会对生态安全造成威胁。二是考虑生态条件，耕地后备资源已经枯竭。根据2014年相关部门开展的耕地后备资源调查评价，全国只有耕地后备资源8029万亩。三是复垦废弃地不但成本高，而且出现边复垦边撂荒的状况，增减挂钩政策面临经济社会困境。四是增减挂钩带来一些负面社会效应。
我们要与时俱进地优化耕地占补平衡政策。第一，要坚持最严格的耕地保护政策。因为人多地少的国情和人民生活水平的提高决定了我国会一直处于粮食紧平衡状态。第二，在生态文明建设阶段，要把耕地保护与生态保护统一起来。必须提出，耕地保护与生态优先之间并不存在矛盾。保护一定面积的耕地，特别是优质耕地，就是为了不再开垦可能具有重要生态功能的滩涂、沼泽、其他草地等这些“未利用地”。另外，进行土地整治或高标准农田建设也是生态保护的重要内容，如将坡耕地改造成梯田可防治水土流失，在干旱区建设农田防护林网，可防止风蚀沙化等。第三，在严格控制新增建设用地的前提下，耕地占补平衡政策需要调适。一方面严控开发“未利用地”来补充耕地；另一方面，调适建设用地增减挂钩政策。第四，自然资源部行使统一用途管制和国土空间规划这个职责，建议可以在湿润地区试点“居民点-林地-耕地”三换增减挂钩。
（作者为中国农业大学土地科学与技术学院教授）
欧名豪：创新规划管控政策，全面转向存量规划
国土空间规划的核心是构建国土空间开发利用保护的格局，其本质是城乡空间格局的优化重构。江苏省本轮国土空间规划中的城乡空间格局具有以下特点：全省总体上仍然存在较大的发展空间需求，城镇体系中的大中城市将率先发展，本轮规划建设用地总量新增指标有限。
本轮规划期间需要创新规划管控政策，通过创新规划管控政策，优化城乡空间布局、提高城镇建设用地集约度，更大力度推进省域一体化发展，更高水平促进区域城乡协调发展。一是要树立开发强度管控的导向。应该将土地开发强度的现状作为规划管理中分配建设用地指标的重要依据，差别化分配各区增量指标，推动开发强度高的区域转向使用流量指标、城镇存量空间，个别区域甚至要减量。二是应改进规划和计划指标管控。建议规划指标管理从新增城镇建设用地指标管控转向城乡建设用地总量管控，计划指标管理中除区域性基础设施用地外，不再区分新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩计划指标，引导地方挖掘存量潜力。三是要探索村庄建设区的划定及管理。国土空间总体规划编制时可以考虑只划定城镇允许建设区，并严格执行相应的用途管制规则；而村庄用地应顺应其缩减的大趋势，只划定为村镇建设用途区，按限制建设区进行用途管制，有条件整治复垦的都应视为符合规划。四是应设立新增建设用地调节基金。五是应鼓励探索城镇建设用地自主整理模式。
（作者为南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员、农村土地资源利用与整治国家地方联合工程研究中心主任）
原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/S7vt9bCe-c9u-TU0s4vr4w
