自然资源的不可分割性及其管理的行政区域分割性并存并行，使得自然资源条块分割管理的模式越来越不适应生态文明建设的要求，自然资源的治理亟需转向新的一体化治理模式。各级地方政府在自然资源治理的规划、实施和监管上承担着主体责任，因此自然资源一体化治理首先需要构建同级地方政府之间协同治理的新机制。本文通过考察自然资源的生态功能特性，分析自然资源治理的政府责任、治理成本及治理效果，揭示自然资源以行政为单元分割治理的内在不足，为自然资源区域一体化协同治理提供相应的政策建议。
一、自然资源功能特性要求自然资源一体化治理
自然资源是天然生成的物质来源,是人类生存和发展的物质基础。自然资源功能特性的整体性与不可分割性、地域性、多用性，要求对自然资源实行一体化治理。准确理解和把握自然资源的这些功能特性，对于构建自然资源地方政府横向协同治理具有重要意义。
1.自然资源的整体性与不可分割性
自然资源之间相互联系、相互制约，构成了自然资源生态系统的统一体。自然资源的生态价值功能，是一个整体，具有不可分性。在流域的上下游之间、生态工程的输出与输入区域之间，资源开发地和利用地之间，自然资源的生态价值紧密相连，自然资源治理需要考虑自然资源的整体不可分割性。
2.自然资源的地域性
自然资源的性质、数量、质量及其组合特征具有明显的地域差异性。自然资源相对集中的某些区域，资源数量多、质量好，易于开发利用获得资源价值；反之，有些区域的自然资源数量少、质量差，难以开发利用获得资源价值。因此，不同区域的地理位置差异导致自然资源治理成本收益具有地域性。
3.自然资源的多用性
自然资源构成成分的多样性，决定了其功能具有多用性。如土地资源，既可用于农业，也可用于工业、交通等其他行业；水资源既可以用于农业生产，也可直接用于人类生活。同时，自然资源功能的多用性导致了同一资源在不同利用方式中不同职能部门管理之间的相互掣肘，降低了自然资源的利用效率，需要政府之间相互协调以促进自然资源的统筹利用。
二、自然资源行政区域性治理割裂了自然资源一体化治理
自然资源行政分割使得自然资源治理责任具有分割性、区域性和地方性，难以满足一体化的治理要求。地方政府在自然资源治理成本与收益中的不对等关系，制约了地方政府治理自然资源的积极性。目前，自然资源治理成本由地方政府单独承担，需要长期、巨大的成本投入；自然资源治理效果具有外部性，效果滞后难以市场化，制约了地方政府协同治理的内在动力。
1.自然资源治理行政分割不满足一体化治理要求
（1）自然资源治理形式存在区域分割，大多是地方首长负责制。从中国治水实践看，在黄河中下游、长江中下游以及西南区域水患较为频发的地区，地方主官的区域性治水是一种常态。如已出现的“林长制、河长制、田长制”等区域自然资源治理，并未形成跨区域的协同治理，也是地方政府行政分割的资源治理模式。
（2）自然资源治理关注本地的自然资源治理任务，忽略了其他区域的自然资源。如草地的实际管理以行政区域划分，对于跨区域草原的管理与收益问题，难免产生推诿或争夺的现象，不满足区域一体化治理的要求。地方政府关注本行政区内的自然资源治理任务，行政区外的资源治理未能考虑资源的功能特性要求。
（3）自然资源治理目标具有明显地方性特点，各个地方行政区对本地自然资源治理负责。地方政府为了实现预定的资源治理目标，规定地方行政辖区必须承担绝大部分责任，并进行相关的资源治理考核指标。而自然资源并不是集中于某一区域，地方政府大多只关注本地的自然资源治理，未考虑资源的整体治理目标。
2.自然资源治理成本收益不对等，制约了地方政府治理的积极性
自然资源区域行政分割，使得地方政府在区域资源治理成本与收益存在不对等关系，影响了地方政府治理积极性。自然治理成本一般由地方政府单独承担，治理成本需要巨大、长期投入。资源治理效果具有外部性特征，治理效果很难通过市场价值显化，效果具有一定滞后性。尤其自然资源治理成本较大的区域，往往也是经济发展落后地区，进一步加大了资源治理成本与收益的不一致。
（1）自然治理成本地方政府单独承担，需要长期、巨大成本投入
第一，自然资源治理成本由地方政府单独承担，制约了地方政府自然资源治理的内在动力。土地、矿产、水资源、海洋、草地等自然资源的管理职能分散在不同部门，条块分割严重，缺乏有效协调机制。自然资源是一个整体，资源产权界定的困难，具有公共产品特性，容易产生典型的搭便车行为使自然资源治理的困难增大。自然资源的受益者、享用者和受害者很少有动力和压力去自发保护自然资源。特别是跨区域自然资源问题涉及不同地区、不同部门、不同经济组织的利益，解决的难度更大。每年发生大量的跨地区、跨流域污染事件，自然资源治理成本由地方政府直接支付，尽管上下游政府有着合作的共同愿望，如“湾长制”的出现，但并未建立一种“联防联治”的常态机制。
第二，自然资源治理成本巨大，治理是一项长期工程。绿水青山就是金山银山，自然资源治理需要连片、整体的规模投入，治理成本巨大。尤其是矿产资源开发产生的生态环境破坏等外部性问题，需要更大的修复投入。地方政府在自然资源转变为资产、资本过程中，获得经济收益激发出地方政府足够的积极性，却没有效落实相应的保护修复资源的责任，造成了自然资源治理的不可持续性及生态环境负面效应显现的问题。自然资源治理是一个循序渐进的过程，需要在获得资源收益时加强对自然资源的治理修复。
（2）自然资源治理具有外部性，治理效果滞后且难以市场化显现
第一，自然资源治理效果的外部性，具有跨区域影响。自然资源治理效果会影响其他经济主体，当经济当事人因为外部经济而得益时，并不需要为此而向他人支付报酬；而因为外部不经济而受到损失时，也得不到相应的补偿。前一种情况称为正的外部性，后一种情况称为负的外部性。即自然资源治理可以因其产生的外部正效应而向得益者收取费用，也可以因其产生的外部负效应而向受害者支付补偿费，即所谓的外部成本的内部化。如在流域自然资源治理中，河流的上游保护、下游受益是一种正的外部性；反之，如果上游保护不到位，那么下游将获得负的外部性。
第二，自然资源治理效果滞后，难以通过市场机制显化。自然资源治理的投入效果具有时间上的滞后性，使得地方政府缺乏自然资源治理的内在动力。如自然资源生态修复，今年的资源治理投入往往要等到下一年或好几年后才有明显的效果，进而影响了地方政府自然资源治理的积极性。自然资源治理效果并没有通过市场价格机制反映出来，在目前的市场条件下，自然资源治理效果市场价值不大，不能显现出自然资源治理效果的市场价值，更多体现的是生态环境价值。而且，自然资源治理效果相比于其他产业对地方财政贡献并不大。
三、构建自然资源地方政府间一体化治理机制
自然资源功能的不可分割性，要求自然资源的一体化治理。但自然资源在行政区划上又是分开的，属于不同的地方政府，自然资源治理责任、成本和效果的分割，不利于自然资源治理的区域一体化。因而，自然资源一体化治理应从资源的生态补偿和生态环境价值实现入手，建立自然资源跨区域的“共建共享共保共治”机制，实现自然资源一体化治理。为此，通过制定区域自然资源治理规划，形成自然资源治理的基本目标和任务；理顺政府间自然资源治理的职责分工，促进自然资源地方政府的协同治理；建立横向多元化生态补偿机制，实现资源生态价值产品功能，实现自然资源治理的成本与收益内部化。
1.制定区域自然资源治理规划，构建地方政府自然资源一体化治理的行动依据
自然资源功能特性的不可分割性及其区域政府行政分割，亟需制定跨区域一体化治理规划。区域自然资源治理规划是区域分工协作的依据，由各级地方政府协同制定相关治理规划，建立层次分明、结构合理的区域自然资源治理规划，制定相关的专项规划和修复保护规划，为区域自然资源治理政府的职责分工提供行动依据。区域自然资源的保护、开发和利用活动，要按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件进行行政审批，牢固树立底线意识，严格遵守空间规划体系中划定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出建立严格的生态保护红线管控制度，对生态保护红线以外区域制定严格的产业准入标准，从源头上管控污染源。可进一步制定区域间更详细的自然资源治理规划，推进区域自然资源治理的全域覆盖、统筹协调。
2.明确政府间资源治理的职责分工，促进自然资源地方政府的协同治理
创新现有自然资源地方政府横向治理机制，明确地方政府间应分工协作实行协同治理。明确各级地方政府职责，实现自然资源跨区域跨流域的分工协作。依据区域自然资源治理规划，建立健全自然资源治理保障机制，确保自然资源治理目标和考核的顺利实现。探索建立跨区域自然资源治理的政府内部考核指标，调动地方政府和市场主体参与自然资源治理的积极性。建立自然资源任务考核评价平台，实现对地方政府自然资源治理投入的公平、公正评价。建立政府部门间的信息供需和协调联动机制，发挥地方政府联席会议的作用，使各部门既各司其职又能够互相配合。充分发挥地方政府区域协调机制的作用，推动地方政府职能向一体化治理转变，提升自然资源治理的一体化水平。
3.建立横向多元化生态补偿机制，促进地方政府资源治理成本收益内部化
建立横向多元化生态补偿制度，弥补自然资源作为公共物品的排他性不足，通过公共政策工具或市场化手段开展补偿工作，建立区域自然资源成本共担利益共享机制，区域主体在享用自然资源产品的同时分担保护与治理的成本。清晰界定区域内自然资源的产权主体，按照生态产品价值和“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，将自然资源生态的效益外部性内部化。建立跨区域产权的交易市场，培育完善自然资源产权交易平台，探索建立自然资源权益的初始分配与跨省交易制度，逐步拓展权属交易领域与区域范围。将自然资源的生态价值用直观数字表示，核算自然资源损害与修复成本，形成使用者付费、受益者补偿、污染者买单的生态补偿机制。建立生态产品标准化体系为可计量可分割的配合指标提供依据，引入市场机制进一步完善碳排放权交易、排污权交易和水权交易等市场化补偿方式，促进自然资源的生态产品价值实现。
文章来源：《中国土地科学》
