编者按
党的二十届四中全会胜利闭幕，全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。研究院邀请多位智库专家，从高标准农田建设、土地流转制度、“无废城市”建设、农村人居环境、中华文明标识、人口高质量发展等多个维度，深入解读“十五五”时期经济社会发展相关工作的核心要点和政策导向。
高质量推进高标准农田建设提升农业综合生产能力
近日胜利召开的党的二十届四中全会，审议通过的“十五五”规划建议明确提出高质量推进高标准农田建设，提升农业综合生产能力和质量效益。高标准农田作为加快实现中国式农业农村现代化的重要资源，是粮食稳产增产的核心保障、发展农业新质生产力的关键载体和农民增收致富的基础支撑。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强“三农”工作领导，高标准农田建设取得系统性成效。一是耕地质量与粮食产能显著提升。截至2024年底，全国已累计建成高标准农田超10亿亩，实现了“旱涝保收、高产稳产”的建设目标，亩均粮食产量提高了10%~20%，大部分粮食主产区已达到“一季千斤、两季吨粮”的水平，为全国粮食产量连续多年稳定在1.3万亿斤以上提供了坚实保障，让中国人的饭碗端在自己手中越来越牢。二是农业设施与生产环境全面升级。通过系统推进高标准农田“土、水、路、林、电、技、管”综合治理，全国累计建成小型农田水利设施2700多万处、水渠1000多万公里、田间道路1200多万公里，实现了“渠成网、路相通、沟相连”的格局，有效解决了耕地细碎化、农机下田难等问题，为农业规模化、机械化、智能化发展创造了前提条件。三是政策创新与长效机制逐步完善。中央财政投入持续加码，2024年高标准农田建设亩均补助标准从1300元提高至2400元，同时，各地区创新资金投入模式和健全建后管护机制，形成了“投贷联动”“村集体统管+新型主体托管+专业队伍专管”“谁使用、谁管护”等建设、利用、管护机制，为实现到2030年建成13.5亿亩高标准农田的规划目标提供了宝贵经验。
聚焦2030年规划目标，高标准农田建设也面临建设任务重，资金投入缺口宽；管护力量小，监督管理难度大；综合配套弱，科技应用有差距等困境，制约高标准农田的建设进程和利用效率。因此，需在坚持党的领导下，以提高粮食和重要农产品生产能力为首要任务，从规划引领、科技赋能、创新投入和健全机制等方面接续发力，高质量推进高标准农田建设。一是坚持规划引领，因地制宜分类施策。规划引领是高质量推进高标准农田建设的重要法宝，中共中央办公厅、国务院办公厅于2025年印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，将全国划分为7个建设分区，分别明确了建设重点，各地应紧紧围绕规划目标、建设内容和建设标准，坚持新增建设和改造提升并重、建设数量和建成质量并重、工程建设和建后管护并重，按计划、严要求扎实推进高标准农田建设。二是强化科技赋能，提升智慧农业水平。科技应用是高质量推进高标准农田建设的核心内容，应抢抓农业科技进步机遇，以智能化、数字化、机械化为导向推进新时期高标准农田建设，积极引入无人机、自动灌溉系统、智能施肥机、智能收割机等先进农机装备，促进农业新质生产力赋能农业生产，实现对种、肥、药等投入端的精细化管理和收、烘、储等产出端的细致化托管，着力降低生产成本，全力提高生产能力。三是创新投入机制，引导多元主体参与。资金投入是高质量推进高标准农田建设的重要保障，要完善财政资金、社会资本协同发力的体制机制，加大信贷力度、创新金融产品和激发主体活力，建立起政府、新型经营主体、农户、金融、保险等多元主体相互协作、共建共享的投入机制，为高质量推进高标准农田建设提供充足的资金支持。四是健全建管机制，确保工程长效运行。完善机制是高质量推进高标准农田建设的关键支撑，要加强高标准农田建设、管护和使用的全流程管理，明确管护责任、落实管护资金、强化管护考核，健全“县负总责、乡镇监管、村为主体”的管护责任机制，创新引入市场化保险模式，建立覆盖农户、村委、乡镇、县区、保险的五级协同管护框架，充分发挥建成的高标准农田生产效率，持续提升农业综合生产能力和质量效益。
诸培新，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院教授
健全土地流转制度助力乡村治理现代化
党的二十届四中全会（以下简称“全会”）审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，提出“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”，同时指出“加强乡村治理，完善社区治理。”乡村治理现代化既是乡村全面振兴的基本面向，也是中国式现代化的重要表征。在中国式现代化的新征程中，农村土地要素流动对乡村治理具有双重影响：一方面，土地权利配置与流转状况直接关系农民、集体与基层政权间的利益平衡；另一方面，有序的土地流转能够带动资本、人才、技术等要素城乡双向流动，既为城乡融合发展奠定基础，也深刻塑造着城乡基层治理的一体化格局。
现阶段随着土地大规模流转，加之人口流动与老龄化叠加，让很多乡村治理陷入“人地分离、主体空心、服务短缺”困境。一是产权治理失序，纠纷频发。大量青壮年外出导致“人走地留”，土地流转需求激增，但流转程序不规范（如口头协议多、合同条款模糊）、监管缺位问题普遍；部分农户因信息不对称，在流转价格、用途约定上被动吃亏；少数经营主体擅自改变土地用途，既威胁耕地安全，又引发农户维权纠纷。二是治理主体空心化，自治弱化。青壮年外流使村级组织缺乏懂政策、会管理的人才，村委会逐渐沦为行政指令“执行末梢”，难以有效组织土地流转、调解矛盾；老年农户占比上升，对流转政策理解不足、参与能力有限，既不敢轻易流转土地，也无力参与村务监督，导致土地碎片化经营问题难以破解。三是资源闲置与服务短缺并存。一方面，大量承包地因无人耕种、农房因农户进城而闲置，难以通过流转转化为发展资源；另一方面，土地流转收益（尤其是集体经营性建设用地入市收益）未充分反哺乡村，养老、医疗等公共服务设施不足，难以应对老龄化带来的服务压力，制约治理效能。
全会提出了很多重要建议，使得土地流转成为衔接农业农村现代化与乡村治理现代化的重要纽带：一是以产权稳定夯实治理根基。全会明确“稳定农村土地承包关系，推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”，承包权长期稳定减少土地纠纷，避免产权模糊引发的治理失序。二是以规范运行强化治理公平。全会提出“不得通过下指标、定任务推动土地流转”，避免了盲目、强制流转、价格不公等问题出现，将土地流转与粮食安全、生态保护结合，兼顾治理系统性。三是以价值延伸充实治理资源。全会提出两方面关键举措：一是“提高新型农业经营主体发展质量，完善便捷高效的农业社会化服务体系”，通过提升新型农业经营主体质量补强农村经济发展的短板，实现乡村产业振兴和壮大集体经济组织力量，充实乡村治理资源；二是“节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋”，前者强调农村集体经营性建设用地流转和利用的根本目标是节约集约，核心是提升土地价值，后者支持农户合法住房通过出租、入股等方式盘活闲置土地和农房，既避免了农村集体建设用地流转与利用中存在的潜在矛盾冲突，也为乡村治理筹集了必要的治理资源，破解治理“无钱办事”困境，形成“治理资源自我造血”的良性循环。
贯彻落实全会精神，应以系统思维推进土地流转制度创新，可从以下三个层面发力，破解乡村治理困境。一是强化制度集成。坚持“三权分置”，完善承包地、农户住房和土地、集体经营性建设用地联动改革，推动土地流转与产业、生态、服务政策衔接；建县级统一流转服务平台，提升交易透明度。二是激发主体动能。强化村集体流转组织协调能力，培育新型农业经营主体；保障小农户权益，创新利益联结机制，构建多元共治格局。三是促进价值实现。引导流转土地优先保障粮食生产，支持乡村新业态；建立增值收益分配机制，确保集体与农户共享，反哺公共服务，实现经济、社会、生态效益统一。通过以上路径，土地流转将从单纯的资源配置手段，提升为促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要引擎，为全面推进乡村振兴提供有力支撑。
马贤磊、石晓平，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院教授
系统集成深化改革全面推进“无废城市”建设
党的二十届四中全会把“推动经济社会发展全面绿色转型”作为关系中国式现代化全局的重大战略任务，并将“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”作为实现路径。
党的十八大以来，以推动生产生活方式绿色低碳转型为主线的生态文明改革取得了显著成效，为“无废城市”建设奠定了坚实的制度与实践基础。一是全面构建固体废物治理体系，统筹推进《固体废物污染环境防治法》修订、垃圾分类制度推行、再生资源行业规范，有效提升了固体废物的规范化管理水平，筑牢了“无废城市”建设的法治根基；二是健全资源循环利用政策框架，完善再生材料产品标准，探索生产者责任延伸制度，发展壮大循环经济产业，推动了废弃物从“低效填埋”向“高值利用”转变，夯实了“无废城市”建设的市场支撑；三是持续完善绿色低碳发展激励约束机制，通过绿色金融、税收优惠、阶梯收费等经济手段，引导企业和公众践行绿色生产与消费，汇聚了“无废城市”建设的社会合力。
在肯定“无废城市”建设取得阶段性成就的同时，也必须清醒认识到，“十五五”时期要推动经济社会发展全面绿色转型，仍面临一些深层次的体制机制障碍。这些挑战主要体现在：固体废物治理的系统性、协同性有待加强，分类、收集、运输、处理环节衔接不畅的问题依然存在；市场在资源循环配置中的决定性作用有待进一步发挥，再生资源回收体系不稳定，低值可回收物资源化途径不畅；全社会共建共享的行动自觉有待提升，“政府热、企业民众多观望”的现象尚未根本扭转。这些问题的解决，需要我们以更大的决心和勇气，通过系统集成的改革举措，持续激发“无废城市”建设的内生动力。
面向“十五五”时期，全面推进“无废城市”建设需深入贯彻落实党的二十届四中全会战略部署，以系统集成改革破解深层次矛盾，着力构建协同高效的政策体系。未来建设需重点把握以下四个方向：
一要筑牢治理根基，完善全过程监管制度。立足固体废物产生、收集、转运、利用、处置的全过程，健全覆盖所有废弃物类别的法规标准体系。强化部门协同与区域联动，打通“分类-运输-处理”的数据壁垒，构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的现代化环境治理体系，杜绝“混收混运”等制度性漏洞。
二要激发市场活力，健全资源循环利用体系。 强化生产者责任延伸制度，倒逼产品绿色设计。创新投融资模式，引导社会资本投入循环经济领域。通过建立再生材料强制使用比例、完善绿色采购政策等措施，稳定再生资源市场需求，畅通“城市矿产”的价值实现路径，让资源循环利用成为一门“好生意”。
三要推动社会共治，构建全民行动格局。 完善绿色消费激励机制，探索“碳普惠”等创新模式，让公众的环保行为“有回报、有成就感”。提升垃圾分类与回收设施的便捷性与智能化水平，改善参与体验。加强生态文明教育，培育“无废文化”，使“简约适度、物尽其用”成为全社会共同的价值追求和行动自觉。
四要注重系统集成，提升改革综合效能。 加强固体废物治理与城市运行、产业规划、空间布局等各项改革的联动配合。推动“无废城市”建设与绿色制造、绿色园区、绿色生活创建等工作深度融合，实现政策效能的叠加与倍增，为城市全面绿色转型注入最根本、最持久的内生动力。
李长军，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副教授
逐步提高农村人居环境舒适度
“十五五”规划的建议中明确提出“逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度”，并在此基础上重点强调了“持续整治提升农村人居环境，以钉钉子精神解决好农村改厕、垃圾围村”等问题。农村人居环境好不好，美不美，直接关系到农民群众生活的品质，关系到农业强国建设的成色。随着相关政策的推动和经济社会的迅速发展，当前农村人居环境治理更加注重舒适性，致力于构建更加美丽、宜居宜业的农村生活空间，包括以片区化的建设，以点带面的形式处理好产业与生态之间的关系。
农村有什么？乡村良好生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。新鲜空气、安全果蔬、宁静感受……该生活方式折射了我国自古以来的土地情结，以及人们对美好生活的追求与向往，其背后本质上是在城市蜗居的情景下人与大自然的关系重新再界定。由此可说，改善农村人居环境，事关广大居民的根本福祉，无论是城市居民还是农村居民，这不仅是简单的生计问题，更多是食品安全、社会价值和精神文化等发展理念问题。近年来，我国通过持续改善基础设施、优化生态环境、完善公共服务，并结合现代化、智能化手段，农村居民的居住舒适性将大幅提升，特别是大都市城市近郊农村地区的吸引力和居民的生活幸福感显著增强。当前中国农村人居环境整体整治效果稳步提升，具体体现在城乡人居环境差距逐步缩小，农民环境卫生意识得到增强，体制机制逐渐建立健全，部分农村宜居功能得以显现；然而，迈向农村人居环境舒适性发展的进程中，仍旧存在着城乡区域发展不平衡、管护资金不足、农民主体地位未能有效发挥、生计发展与环境保护意愿之间张力等问题。
面向城乡融合发展的新阶段，在当前人口迁移作为乡村发展的重要演变趋势的情况下，城乡要素自由流动及庞大的中等收入群体规模，都对农村人居环境舒适度提出了新挑战新需求。农村的山水林田湖草是长期自然力作用的结果，是城市难以复刻的景观，消耗型开采将会迅速破坏其真实性与唯一性。为提升农村人居环境舒适度，一方面应顺应村庄发展规律和演变趋势，通过可操作性规划引领和约束整治成本。随着农村人口活动密度的降低，部分区域的生态环境越来越好；但很多地区明显不具备农民现代化生活条件的宜居水平，通过在规划中充分考虑这些区域的特殊性，采取有针对性的措施，分类逐步提升其宜居性。另一方面，让可持续农业得到更多的市场认可。通过推广生态农业、循环农业等可持续农业模式，减少化肥和农药的使用，保持水质与土壤健康，向多功能化、商品化的高值农业转型。鼓励并引导农民采用有机农业、农林复合系统等技术，促进农业生产与自然环境共生共赢。
总体而言，提升农村人居环境舒适度涉及农村生产生活生态各个方面，需要有一定耐心，这涵盖物质文明和精神文明各个领域，既包括“物”的维度，也包括“人”层面，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。特别是“十五五”规划的建议，我们可以系统看到农村人居环境建设应从“重物轻人”到“寻回主体”再到理顺“投资于人”的理念发展，其本质是构建一种更加美好的社会关系，而对这一舒适度可以作为引领农村人居环境改善、巩固提升农村基础设施建设成果的价值依据。
杜焱强，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副教授
以文明标识赋能发展转型
党的二十届四中全会对经济社会发展全面绿色转型、农业农村现代化、区域协调发展的战略部署，不仅锚定了中国式现代化的实践路径，更与中华文明传承千年的生态智慧、农耕文明基因、天下大同理念深度契合。从中华文明标识中汲取养分，可为全会精神落地提供深厚文化支撑。
（一）绿色转型："天人合一"理念的现代诠释
全会提出“加快经济社会发展全面绿色转型”，这与“天人合一、道法自然”中华文明核心标识一脉相承。古人“天地与我并生，而万物与我为一”的认知，在当代升华为“人与自然生命共同体”的科学理念。从翠云廊千年古柏的守护中，可见先人为后人留下的生态遗产，恰如全会强调的"筑牢生态安全屏障”；万物各得其和以生"的古老智慧，正转化为“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的实践行动，“中国山水工程”入选联合国生态恢复旗舰项目便是有力印证。
绿色发展理念更是对传统生态观的创新发展。全会明确“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，这与古代“取之有度，用之有节”的资源观高度契合。如今，从新型能源体系建设到绿色生产生活方式培育，正是将“绿水青山就是金山银山”的理念转化为实践，让中华文明的生态标识在碳达峰碳中和进程中焕发新生。
（二）农业现代化：农耕文明基因的当代延续
“推进农业农村现代化”的战略部署，植根于中华文明的农耕文明标识。中华民族历来重视农业根基，“农为邦本”的理念贯穿千年，这与全会“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”的要求高度一致。传统农耕中“精耕细作”“用养结合”的智慧，在今日转化为绿色低碳循环农业的发展实践，从农业投入品减量增效到废弃物资源化利用，正是对“顺天时，量地利，则用力少而成功多”的现代诠释。
全会提出的“建设宜居宜业和美乡村”，更是农耕文明“田园共生”理想的当代呈现。古人“耕读传家”的生活范式，如今升级为生态宜居的乡村新貌；传统村落“山水环绕、邻里相依”的格局，为现代乡村规划提供了文化范本。农业现代化绝非对传统的否定，而是像保护“活态遗产”一样，让农耕文明标识在乡村振兴中持续赋能。
（三）区域协调：“天下大同”智慧的空间实践
区域协调发展战略蕴含着“四海一家”“九州共贯”的中华文明标识。从《禹贡》划分九州体现的区域治理思想，到“四海之内若一家”的大同理想，中华文明历来追求疆域内的均衡发展。全会推动区域协调发展，正是这种传统智慧的当代演绎。
不同区域依托独特文化生态标识实现差异化发展，构成了区域协调的生动图景：在黄河流域，“治河安邦”的历史经验助力生态保护与高质量发展协同推进；在江南水乡，“水乡经济”的传统基因赋能绿色产业集群建设。这种“各美其美，美美与共”的发展模式，既传承了“和而不同”的文明智慧，又落实了全会“促进区域协调联动”的部署要求，让中华文明的整体性标识在空间发展中得以彰显。
全会勾勒的发展蓝图，本质上是中华文明标识的当代实践。从“天人合一”到绿色转型，从“农为邦本”到乡村振兴，从“九州共贯”到区域协调，传统智慧与现代战略形成鲜明呼应。深入挖掘这些文明标识的时代价值，既能为发展转型提供文化动力，更能让中国式现代化始终扎根于文明沃土。唯有如此，全会部署才能真正落地生根，绽放出兼具时代性与民族性的发展之花。
胡燕，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学人文与社会发展学院教授
完善人口服务体系促进人口高质量发展
党的二十届四中全会为“十五五”时期描绘了发展蓝图，对加快建设健康中国、促进人口高质量发展、稳步推进基本公共服务均等化提出了明确要求。习近平总书记深刻指出：“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。”当前，我国人口发展正经历深刻转变，少子老龄化加速与劳动年龄人口比重下降相互交织，人口总量结构性变化与区域增减分化并存，构成了新发展阶段的人口背景。在此形势下，促进人口高质量发展，不仅是践行以人民为中心发展思想的集中体现，更是夯实中国式现代化人才基础与民生根基的必然选择。实践表明，构建科学完备的人口服务体系是应对人口变局、激发人才红利的根本之策。必须系统谋划、前瞻布局，通过完善生育支持政策体系释放生育潜能，依托银发经济发展壮大健全“老有所养”制度保障，并持续提升基本公共服务的可及性、均衡性和优质化水平，从而为经济社会高质量发展提供持久而强劲的内生动力。
第一，加快构建中国特色的生育支持政策体系。人口长期均衡发展是高质量发展的重要支撑。数据显示，我国出生人口从2016年的1883万降至2024年的954万，2022年起更进入人口负增长阶段，且负增长规模呈持续扩大趋势。面对这一形势，“十五五”时期应把稳定适度生育水平作为人口工作的重点，着力减轻家庭在生育、养育、教育等方面的负担。在生育环节，建议探索扩大生育保险覆盖范围、提高报销比例，增强基本医疗保险对生育医疗费用的保障水平。在养育环节，鼓励有条件的地区在国家现有婴幼儿补贴基础上进一步加大支持力度，同时在全国层面推动构建以社区和专业机构为主体的普惠托育服务体系，有效降低家庭育儿成本。在教育减负方面，探索职业教育和普通教育的协同发展，降低家庭升学焦虑，持续规范校外培训遏制“影子教育”现象，缓解家庭教育焦虑和经济压力。
第二，系统构建与中国式现代化相适应的多层次养老保障与服务体系。实现全体老年人“老有所养、老有所依”，是保障改善民生的要务，是促进人口高质量发展的支撑，也是培育银发经济、拓展内需空间的重要路径。当前我国老龄化进程加速，2021至2024年间，60岁以上老年人口占比从18.9%升至22%，已进入中度老龄化社会并向深度阶段快速迈进，高龄化、空巢化趋势显著，对经济社会发展产生深远影响。面对这一国情，“十五五”时期需将积极应对人口老龄化提升至国家战略高度，坚持尽力而为、量力而行，增强政策系统性、整体性和协同性。要完善以基本养老保险为基础、企业（职业）年金为补充、个人养老金相衔接的多层次养老收入保障体系，提升制度可持续性。要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的服务体系，重点发展普惠型养老，支持社会力量参与，扩大供给、提升质量。要推动养老事业与银发产业协同，培育智慧养老、健康管理等新业态，满足老年人多样化需求。通过以上举措，切实增强老年人获得感、幸福感、安全感，为中国式现代化筑牢民生根基。
第三，深入推进城乡基本公共服务均等化与服务质量提升。当前，我国城乡和区域间在教育、医疗、养老等基本公共服务领域仍存在明显差距，这不仅影响社会公平正义，也制约了人力资源优化配置和人口整体素质提升。“十五五”时期，加快构建优质均衡、普惠共享的基本公共服务体系，通过高质量公共服务体系建设促进人口高质量发展。首先，完善城乡统筹的公共服务制度安排，推进基本公共服务标准体系建设，逐步缩小区域间、群体间保障水平差异；其次，优化公共资源布局，加大对农村和欠发达地区的倾斜力度，增强基层服务供给能力；同时，创新服务提供方式，提升公共服务效率和质量，扩大城市公共服务对流动人口的覆盖面。通过系统推进基本公共服务均等化，切实减轻群众在教育、医疗、养老等方面的负担，有效促进社会流动和机会公平，既有利于提升人力资本质量，也为实现共同富裕、增强人民群众获得感、幸福感、安全感提供有力支撑，促进人口高质量发展。
陆万军，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副教授
