编者按 党的二十届四中全会胜利闭幕，全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并将“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”列为重点任务。党的二十届四中全会对“十五五”时期农业农村工作有哪些战略部署？研究院组织多位智库专家，从粮食安全、科技创新、农村改革、农民增收、乡村建设等多个维度，深入解读“十五五”时期农业农村工作的核心要点和政策导向。
持续增强粮食生产保供能力加快提升国家粮食安全治理水平
在“十四五”主要目标任务即将胜利完成之际，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议隆重召开。本次会议提出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加快农业农村现代化和建设农业强国，扎实推进乡村全面振兴，充分彰显了我们党对“三农”问题的始终高度重视。此外，面对百年未有之大变局，党的二十届四中全会还聚焦国家安全体系和能力现代化，提出要健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系，这表明我们党始终坚持统筹发展和安全这一根本原则，确保重点领域和各项事业行稳致远。
认真学习党的二十届四中全会公报，深刻领会全会精神，我感到非常鼓舞，同时也想到，“十五五”期间我国要在更高水平确保粮食安全，牢牢把住粮食安全主动权。粮食安全是“国之大者”，既是确保经济社会稳定和国家安全的基础与前提，又是推进农业农村现代化与建设农业强国最根本、最首要的任务。没有高水平的粮食安全，农业农村现代化缺乏最重要的一个板块，实现农业强国无从谈起；没有高质量的粮食安全治理，国家安全则缺乏根本保障，安全能力建设也存在明显短板。因此，展望“十五五”，需高度重视粮食安全问题，持续增强粮食生产保供能力，加快提升国家粮食安全治理水平。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视粮食安全问题，把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出确保谷物基本自给、口粮绝对安全的新粮食安全观，要求“始终绷紧粮食安全这根弦”。从2013年至2025年，连续13个中央一号文件均聚焦“三农”工作，围绕抓好粮食生产和保障粮食安全采取了一系列举措。2024年全国粮食总产量达到14130亿斤，在连续九年稳定在1.3万亿斤以上后，首次迈上1.4万亿斤新台阶，粮食安全根基得到进一步夯实。2024年我国人均粮食占有量比“十三五”期末增加25公斤，达到500公斤，高于国际公认的人均400公斤粮食安全线，全社会粮食供给充足，中国人的饭碗端得更牢、更有成色。
但是必须承认，我国粮食安全还存在隐忧。受限于资源与环境约束日趋紧张，以及居民消费升级带来的粮食需求刚性增长，国内粮食消费和供给之间的紧平衡仍然十分突出。加上国际形势复杂多变，大国博弈日益激烈，地缘政治风险不断显现，导致全球粮食贸易不确定性显著加大。因此，在适度进口粮源的同时，还是需要立足国内粮食生产，坚持以我为主。为增强发展底气，夯实国家安全根基，“十五五”期间要持续提升我国粮食生产供给保障能力，实现粮食安全治理体系现代化。为此，后续应重点做好以下三个方面的工作。
一是以大面积提升单产为核心，深挖粮食产能提升潜力。在积极挖掘后备耕地来扩大播种面积的同时，要将提升粮食单产作为未来主攻方向，紧紧围绕“四良”融合，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。要扎实推进高标准农田建设，持续改善农田水利设施，筑牢粮食产能基础。同时，聚焦核心种源等领域强化科技攻关，大规模开展粮食作物田间管理提质行动，推广高产抗逆品种和先进技术模式，着力将科技潜力转化为现实产量，挖掘粮食增产潜力。
二是完善粮食安全应急保供体系，提升粮食安全韧性。保供不仅在于平时的充足，更在于危急时刻的稳定。要加快建设与现代粮食产业相适应的物流基础设施，优化粮食仓储设施布局和结构，同时健全和完善现有粮食储备体系，优化储备规模和品种结构。此外，应强化粮食安全监测预警和精准调控能力，构建起“平时服务、灾时应急、战时应战”的粮食物流网络，确保在各类风险挑战下，粮食能够调得动、供得上、稳得住，切实提升粮食安全韧性水平。
三是健全粮食安全治理体系，持续激发稳粮兴农内生动力。充分调动和保护种粮抓粮“两个积极性”，核心是要健全农民种粮收益保障机制和主产区利益补偿机制，要稳定粮食补贴、价格、保险等政策，推动粮食主产区利益补偿机制落地见效，切实保障农户种粮的实际收益，让地方抓粮有合理收益、有内在动力。同时，要创新投融资机制，引导金融和社会资本投资粮食产业，增强粮食产业“兴业富民”效能，并运用大数据、物联网等现代信息技术提升市场调控与监管效能，实现粮食安全治理能力的现代化。
（钱龙，南京财经大学粮食和物资学院教授、资源环境与发展研究院研究员）
强化农业科技创新 加快农业农村现代化
党的二十届四中全会聚焦“十五五”规划，提出“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴。” 在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，推进农业农村现代化必须高度重视和紧紧依靠农业科技创新。对此，应着力于提升农业科技装备水平，从种子、机械、数字农业和科技创新体系四个关键领域入手，通过政策支持和技术创新，解决耕地资源紧张、劳动力短缺、农业生产效率较低、资源利用率不高、生态环境压力大等问题，以推动农业生产向集约化、高效化、可持续方向发展，助力农业农村现代化顺利推进。
第一，推进种业振兴，夯实农业科技创新重要根基。我国农业长期受制于人多地少的瓶颈。世界银行数据显示，我国人均耕地面积从1961年的0.16公顷减少到2021年的0.08公顷，仅相当于世界人均耕地面积0.18公顷的44.44%。此外，耕地质量不高、肥力下降、耕作条件退化等问题并存，耕地利用难度与日俱增。为打破这一桎梏，全面推进种业振兴至关重要。通过不断推进种业振兴，将人工智能与生物技术相结合，实现对传统育种技术的优化升级，我国培育出了诸多抗逆性更强、产量及营养价值更高的农作物新品种。这不仅能够减少资源浪费，而且能够提高农作物的产量及品质，为我国在资源约束条件下实现现代农业的质量提升与动能优化提供有力支撑。
第二，升级农机装备，稳固农业科技创新硬件供给。实现农业现代化离不开农机装备转型升级。2019年中共中央办公厅、国务院出台的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。引入新技术改造小农户，实现农业劳动者、劳动资料、劳动对象及其组合的优化升级，提升农业生产效率，是推进农业现代化的必然选择。农机装备数字化智能化的转型升级大幅提高了农业生产效率，如自动驾驶插秧机不仅能够提升机插秧作业质量而且能够节省人工投入，按每台自动驾驶插秧机减少用工1人计算，每天就能节约用工成本200-500元。农业机械的高质量发展为小农户发展现代农业能力提供了技术保障，是夯实农业现代化“组织基础”的重要支撑。
第三，加快数农融合，提供农业科技创新韧性支撑。气候变化给中国农业生产带来了多重风险。《中国气候变化蓝皮书（2024）》指出全球变暖趋势仍在持续，且极端天气气候事件趋多趋强。极端天气频发可能会直接影响作物的生长和收成，全球变暖的趋势也为病虫害提供了更有利的生存和繁殖条件，给农业生产带来了更高的挑战。提升农业数字化水平，可以使农业生产在面对风险时提前采取有效应对措施，降低生产风险带来的不利后果。例如智能传感器可以实时采集环境数据等要素信息，为作物种植和相关投入品的优化提供决策参考，通过实时监测和预警的方式降低风险带来的损失。
第四，完善科创体系，筑牢农业科技创新基础保障。科技创新体系的不完善不仅会使先进技术的推广受限，亦会使农业科技装备在核心关键技术的攻关上遭遇瓶颈。通过构建完善的科技创新体系，如创建高效的科技创新平台，可以有效整合农业领域的创新资源，激发技术研发的协同效应，为农业高质量发展注入创新动力。此外，完善的推广体系亦是推动技术有效落地的关键支撑。通过建设示范基地，将科技成果从“实验室”推向“生产田”，能够加快技术的推广普及，为农业高质量发展提供了重要的保障。
整体而言，农业科技创新应对标对表农业现代化的目标，以保障国家粮食安全为基本出发点和落脚点，加强种业振兴和农机装备研发应用，构建以智慧农业为引领的现代科技支撑体系，推动农业科技创新与成果转化，全面提升农业产出水平和供给保障能力，构建现代农业经营体系，增强农业生产的韧性和抗风险能力，为加快推动农业农村现代化、实现农业强国提供坚实的技术支撑。
（孙杰，资源环境与发展研究院研究员、南京工程学院商学院讲师王博，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副教授）
坚持全面深化改革 扎实推进乡村全面振兴
党的二十届四中全会明确“坚持全面深化改革”是“十五五”时期经济社会发展必须遵循的基本原则，并把加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴作为关系中国式现代化全局和成色的重大战略任务。党的十八大以来，以处理好农民和土地关系为主线的农村改革，取得了系统性、历史性成就，为乡村全面振兴提供了坚实基础和制度保障。一是全面深化农村土地制度改革，统筹推进承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”联动改革，有效激活了农村土地资源，筑牢了乡村全面振兴的物质根基；二是巩固和完善农村基本经营制度，加快构建现代农业经营体系，大力培育新型农业经营主体，发展健全农业社会化服务体系，推动了“新农人”崛起与小农户融入现代农业，夯实了乡村全面振兴的人才支撑；三是稳步推进农村集体产权制度改革，在全面完成集体资产清产核资的基础上，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济，增强了乡村全面振兴的发展动能；四是持续完善强农惠农富农支持制度，完善乡村振兴投入机制，优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险，壮大县域富民产业，培育乡村新产业新业态，引导资本、技术、人才等优质要素向乡村回流，汇聚了乡村全面振兴的系统合力。
在肯定农村改革取得历史性成就的同时，我们也要清醒地认识到，“十五五”要加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴仍面临一些深层次的体制机制障碍。这些挑战主要体现在：部分重点领域改革仍需深化突破，土地、资本、人才等要素在城乡之间的流动仍存在一定梗阻；现代农业经营体系和小农户与现代农业有机衔接机制有待进一步完善；农村公共服务和基础设施与农民群众对美好生活的期待相比仍有提升空间。这些问题的解决，需要我们以更大的决心和勇气，通过系统集成的改革举措，持续激发农业农村发展的内生动力，为乡村全面振兴创造更加有利的制度环境。
面向“十五五”时期，全面深化农村改革需深入贯彻落实党的二十届四中全会战略部署，以系统集成改革破解深层次矛盾，着力构建协同高效的政策体系。未来改革需重点把握以下四个方向：一要坚守制度根基，完善农村基本经营制度。立足大国小农基本国情农情，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，有序推进二轮承包到期后再延长三十年试点，把握好土地经营权流转的适度规模，发挥好新型农业经营主体和农业社会化服务体系联结带动作用，促进小农户和现代农业发展有机衔接。二要强化政策保障，健全优先发展支持体系。完善强农惠农富农支持制度，创新乡村振兴投融资机制，优化农业补贴政策体系，加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，加快补齐农业农村发展短板。三要促进城乡融合发展，构建要素双向流动机制。完善城乡融合发展体制机制，健全城乡统一的要素市场，完善市场化交易和产权保护制度，提高农村基本公共服务水平，推动农村基本具备现代生活条件，让亿万农民共享改革发展成果。四要注重系统集成，提升改革综合效能。加强土地制度、经营制度、产权制度等改革的联动配合，推动各项改革由单点突破转向系统推进，实现政策效能的叠加与倍增，为农业农村现代化和乡村全面振兴注入最根本、最持久的内生动力。
（张兰，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副教授冯淑怡，资源环境与发展研究院院长、南京农业大学公共管理学院教授）
扎实推动农民收入持续增长
党的二十届四中全会聚焦“十五五”规划，提出“持续增加农民收入”。
一、深刻认识“持续增加农民收入”的战略意义与时代要求
第一，这是夯实国家安全根基的必然要求。农业是国民经济的基础，农民是农业生产的主体。农民收入的稳定增长直接关系到农业生产积极性、粮食和重要农产品的稳定供给，以及农村社会的和谐稳定。只有让广大农民的钱袋子鼓起来，才能筑牢大国粮安的基石，有效应对国内外各种风险挑战。
第二，这是加快构建新发展格局的关键举措。我国拥有规模巨大的农村市场，农民是重要的消费群体，农民收入水平直接影响到国内大市场建设。持续增加农民收入，能够有效释放农村消费潜力，为构建新发展格局提供坚实支撑。
第三，这是扎实推进共同富裕的核心环节。共同富裕是社会主义的本质要求，而城乡差距、区域差距依然是实现共同富裕道路上的突出短板。没有农民的共同富裕，就没有全体人民的共同富裕。
第四，这是全面推进乡村振兴的出发点和落脚点。产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，乡村振兴的各个方面最终都要服务于提升农民的获得感、幸福感、安全感。只有收入持续增长，农民才能安居乐业，乡村才能焕发活力。
二、准确把握“持续增加农民收入”的多元路径与政策导向
第一，做强乡村产业，夯实经营性收入基础。经营性收入长期以来是农民收入的主要来源。一是保障初级产品供给与提升农业质量效益并重。既要严格落实耕地保护制度，稳定粮食生产，确保“饭碗主要装中国粮”，又要深入推进农业供给侧结构性改革，发展高品质、高附加值、高效益的绿色农业、品牌农业。二是延伸产业链、提升价值链。大力发展农产品精深加工，推动产加销一体化，让农民更多分享二三产业的增值收益。三是强化科技与人才支撑。推动现代农业科技下沉，加强农业科技推广体系建设，提高农业生产效率和资源利用率。同时，培育高素质农民和农村实用人才，激发产业创新活力。
第二，促进稳定就业，扩大工资性收入比重。工资性收入已成为农民收入增长的主要贡献者。一是深化外出务工就业服务。加强农民工职业技能培训，提升其就业竞争力和稳定性。健全农民工劳动权益保障机制，引导服务业、劳动密集型产业向县域聚集，为农民创造更多就近就业机会。二是拓展本地就业空间。结合乡村建设行动、农村人居环境整治等重大项目，优先吸纳当地农村劳动力参与建设。发展乡村特色手工业，实现家门口就业。三是支持返乡入乡创业创新。完善创业扶持政策，优化营商环境，吸引高校毕业生、退役军人、科技人员等返乡入乡创业，带动当地就业。
第三，深化农村改革，激活财产性收入潜力。财产性收入是农民增收的巨大潜力和新的增长点。一是稳慎推进农村宅基地制度改革。在落实“三权分置”基础上，探索宅基地使用权流转、抵押、自愿有偿退出等机制，增加农民财产收益。二是深化农村集体产权制度改革。明晰集体资产所有权，发展新型农村集体经济，让农民从集体经济发展中分享红利。三是健全农村要素市场化配置机制。推动农村土地、劳动力、资本、技术等要素自由流动和平等交换，为农民财产权利价值实现创造有利条件。
第四，完善政策体系，强化转移性收入保障。转移性收入发挥着兜底保障和调节分配的作用。一是加大惠农补贴力度。强化价格、补贴、保险等政策支持，确保农民种粮有钱赚、得实惠。二是健全农村社会保障体系。完善城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险和最低生活保障制度，逐步缩小城乡社会保障标准差距，减轻农民生活负担。三是加强对重点群体的帮扶。健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户等实施精准帮扶，确保不发生规模性返贫。
（严斌剑，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学经济管理学院教授）
宜居宜业和美乡村建设的 四维同步抬升与县域系统集成
刚刚结束的党的二十届四中全会强调的“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”，本质是把乡村从传统的资源供给地转为现代化的价值创造与生态承载之地，既能保障国家粮食安全，也能提供高品质生活与公共品。我理解“宜居宜业和美乡村”的关键，不在于再多建几处景观，而在于把硬件现代化、生活品质化、生态价值化、文化认同化的同步抬升，并把它们在县域这一基本治理单元里做系统集成。
第一是夯实完整社区与韧性乡村的底座。要把过去分散的项目制改造转为以社区为单元的整体化更新：自来水、污水和垃圾处理、道路与微循环交通、农村供能与清洁取暖、广电与数字基础设施、公共文化与体育设施、适老化改造“一张图”统筹设计和一次到位建设，并在县域层面建立全生命周期运维资金机制和绩效标准，避免“建得快、坏得也快”的低效投入。韧性乡村建设层面，以排涝、抗旱、防疫、消防四位一体提升村庄抵御极端事件的能力。
第二是把生态系统当作生产要素经营起来。江苏可继续用河湖长制、流域综合治理、国土空间管控做空间底线约束，并在此之上用碳汇农业、生态修复和产业化利用构建生态经营闭环：盐碱地改良、秸—畜/菌—肥循环、浅水湿地与农田调蓄工程协同推进；建立农业碳汇与生态产品价值实现的MRV体系，把绿色增益通过碳交易、生态产品入市、上下游利益分成返还到村集体与农户，形成“多贡献者多受益”的机制。
第三是以人的体验为核心提升生活品质。县域应构建“15分钟公共服务圈”，优先补齐义务教育优质均衡、紧密型医共体、托育与养老、助残与托养、数字化政务“掌上办”等各类服务；围绕农忙节律优化公交与公益性出行，让就近就业、就近入学、就近就医成为多数家庭的可行选择。住房上推动存量宅基地微更新与非成套住房整治，强调安全、节能和社区空间的可达性与包容性。
第四是以产业嵌入推动“宜业”可持续。以县域为平台，做强“龙头企业+”联合社、家庭农场或合作社的组织化供给，完善社会化服务联合体、农机共享、订单农业与产地冷链，通过标准化、品牌化与数字化把小农嵌入大市场；鼓励“农业+文旅+康养+教育”复合业态，采用“轻资产运营、村集体股权、农户分红”模式，避免一次性重资产景观工程，形成可持续现金流的社区经济。
第五是以文化再生产重建乡土认同。实行“地区—流域—村落”分级风貌导则，优先保护水系肌理、古树古宅、圩田圩埂等空间记忆；用地方材料与传统工艺“修旧如旧”，同时引入当代设计，打造可使用、可运营的公共空间。以村史馆、非遗工坊、农民美育课堂等激活在地文化资本，让年轻人看到职业化的传承路径，形成“能养家、可体面”的新乡村身份。
归根结底，宜居宜业和美乡村不是“景观化的乡村”，而是“可安身、可立业、可托付未来”的新生活共同体。把党的二十届四中全会的战略部署落到江苏实践，关键在县域层面的系统集成与绩效导向：以数字底座统筹资源要素，以生态价值转化撬动产业收益，以公共服务与文化复兴稳固人心，形成可复制、可考核、可持续的现代化乡村样板，使“农业强、农村美、农民富”成为中国式现代化最厚实的底色。
（周军，资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学公共管理学院副教授）
