2024年3月5日，国务院总理李强作政府工作报告强调：加快全国统一大市场建设中，“深化要素市场化配置综合改革试点”。2024年中央一号文件也指出，“健全土地流转价格形成机制，探索防止流转费用不合理上涨有效办法”。
20世纪80年代中期，国家开始鼓励土地流转。此时，土地流转主要局限在小范围内、熟人之间进行，流转价格主要通过协商确定。农业农村部经管司数据显示，2006年发生在同村农户之间的农地流转面积占比为67.33%，2016年这一数据仍达55.18%。2014年，国务院办公厅出台《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，高度重视农村产权流转交易市场的建设。此时，土地流转逐步分化为传统农户与农户之间的流转以及农户与规模经营主体之间的流转，流转价格的确定也相应采用两种主要形式：一是沿袭传统的协商定价；二是农村产权流转交易市场定价。2022年《中国农村政策与改革统计年报》显示，截止2022年底，全国已建成农村产权流转交易市场1345个，其中，省级14个；2022年全国农村产权流转交易市场完成交易85.1万宗，其中，通过农村产权流转交易市场流转农户承包土地经营权1496.7万亩。
在粮食安全的背景下，农地种植类型的限制和农村产权流转交易市场竞价机制的设计，导致农地流转价格不合理上涨问题，增加了新型农业经营主体的租地成本，进而加大了农地“非粮化”“毁约弃耕”等潜在风险。当前部分农村产权流转交易市场以竞价方式交易土地经营权，其本质是将拍卖理论应用于农地流转市场。在防止耕地“非粮化”相关政策的引导下，粮食生产功能区至少生产一季粮食，种植非粮作物的要在一季后能够恢复粮食生产。农地种植类型的限制使得土地经营权拍卖逐渐由个人价值拍卖转变为共同价值拍卖，因为相对于选择效益更高的经济作物，种植粮食作物的土地对不同竞价者潜在价值差异缩小甚至为零。这导致竞价者之间在具有微小优势的情况下出价过于激烈，使得拍卖价格高于土地经营权的真实价值。此外，还存在“投机者”进入农村产权流转交易市场，如竞价者与拍卖方私下“合谋”，导致“虚假竞价者”恶意竞价，从而加剧农地流转价格过高的问题。
为了完善农村产权流转交易市场，健全土地流转价格形成机制，需要重点做好以下三个方面的工作。第一，建立统一的农村产权交易平台，完善平台运行机制。需要构建覆盖范围广（如地市级和省级）的线上交易平台，加强信息共享，降低交易成本；完善县（市、区）级和乡（镇）级流转交易平台，充分发挥其在农地流转供求信息收集方面的优势，增加农地流转供求信息，活跃农村产权流转交易市场。第二，完善土地经营权流转限价熔断综合评分机制。如江苏射阳依托农村产权交易平台，按照“确定价格区间、实施限价熔断、充分体现‘两个优先权’、综合评价确定中标人”等步骤，率先探索创新了限价熔断综合评分机制，并全面推广“实物计租、货币兑现”结算方式，定期发布流转交易综合价格指数。又如江苏亭湖实行“指导限价+积分评价”的土地流转价格形成机制。即对于500亩以上的土地流转交易，一旦触发熔断机制，进行积分比较，积分最高者中标。第三，提供准入资格审查服务。如江苏省农村产权交易平台审核申请书、资格证明、资信情况证明等材料，对竞价者进行严格把关和准入监管，防止“投机者”进入后扰乱农地流转市场秩序。
