编者按
为深化农村宅基地制度改革，促进农业农村现代化、乡村振兴和城乡融合发展，由南京农业大学中国资源环境与发展研究院、农业农村部农村经济研究中心、农业经济问题杂志社、《中国土地科学》编辑部共同主办的“面向农业农村现代化的农村宅基地制度改革”研讨会在南京举行。全国农村宅基地制度改革试点专家评估组与20个农村宅基地制度改革试点代表地区以及来自中国人民大学、中国社会科学院、浙江大学等20多所科研院所的专家学者，围绕宅基地制度改革的创新做法、关键问题等进行了深入研讨，取得了丰硕成果。本期推送上海财经大学财经研究所/城市与区域科学学院许庆教授的主要观点。
宅基地制度改革的关键典型事实以及理论思考
许庆
上海财经大学财经研究所/城市与区域科学学院教授
宅基地制度改革的政策实践在一定程度上超前于理论探索，学者需要关注的第一项任务，就是从各地的实践中总结、发现一般性规律，找到在全国推广宅基地制度改革的突破口。以下是有关宅基地制度改革的关键典型事实以及相应的理论思考。
首先，不同地区的农民对宅基地占有的态度存在异质性，究其原因与当地的城市化发展有关。一般来说，相较于中西部和落后、贫困地区，沿海发达地区城市周边的农民更愿意多占宅基地、并扩建宅基地上的房屋。城市化发展阶段较高的地区，人口更加集聚、土地价值更高，从而农户多占宅基地、修建房屋的激励也更大。一方面，土地类别存在动态变化，沿海发达地区城市周边的土地更有可能被征收为国有建设用地，从而使宅基地的经济价值更容易得到体现；另一方面，即使不能发生土地征收，发达地区城市周边聚集了较多的外来务工人口，大量的租房需求同样会推进宅基地财产属性显化，引致农民多占宅基地、扩建房屋以获得更多的经济收益。
其次，进城农民“两栖占地”现象同样值得关注。随着城市化的发展，“半工半农”“农民兼业化”等模式逐渐盛行，由于国家禁止将农民进城落户与农村土地的退出相挂钩，“两栖占地”成为进城农民的重要特征。这也引发了诸多思考：其一，宅基地和耕地权利之间的区别。耕地上的权利可分解为所有权、承包权和经营权，宅基地上的权利则包括所有权、资格权和使用权，这两者之间有无区别，承包权与资格权、经营权与使用权是否是一一对应的关系？其二，一直以来所提及的宅基地到底是指地还是指地上的农房。如果是指农房，则不存在问题；尤其在上海，农房坍塌后是不允许重建的。其三，进城农民是否应该两栖占地。与当前农地经营中“承包方兼业、经营方不在地”现象类似，进城农民如果跟农村土地不脱钩，则同样会出现经营方不在地化。如果考虑到农业支持工业进程中农民为工业化所做出的历史性贡献，那么现阶段农民的“两栖占地”似乎具有一定的正当性。但在此之前需要回答的问题是，现实中“两栖占地”的主体是否真的是农民群体？其四，“两栖占地”背景下的转移支付和农民收入提高。当前，中央每年根据土地面积、土地类别给农民发放很多补贴，进城农民若放弃农村土地的权利就无法享受到相应的补贴，但此时留在农村的人反而可以获得更多补贴。从清朝到现在，我国由农业人口为主导转变为以非农业人口为主导；虽然人均耕地面积不断下降，但劳均耕地面积在上升。在农村人口越来越少的情况下，如果没有转移支付，则农民的收入会降低；例如在上海，有很多区已经没有农业，因此转移支付成为提升农民收入的最重要渠道。如果通过宅基地制度改革，推动农民进城实现人地脱钩，农村中真正的农民的收入也会得到提高。
最后，从理论上看，在宅基地制度改革进程中，如何确定宅基地资格权是一个值得思考的问题。2015年，在对广东南海农村集体产权制度改革试点的调研中发现，农村集体产权包括土地承包权、宅基地使用权和集体成员权三种权利。然而，当地在宅基地资格权的认定上标准不一。当地居民可分为原住民、户籍人口和外来人口三种类型，这三类人到底谁有资格享有集体产权取决于他们之间的谈判。与此相关，外嫁女和外来媳妇是否享有与原村村民同等的权利，也一直是个热门话题。基于广东南海和上海松江黄桥村的调研发现，这种情况下当地集体权利的认定是遵循传统习俗而定的，即外来媳妇可以享有集体股份，但外嫁女由于户口迁出则不再享有宅基地资格权。归根结底，我国土地制度改革推行至今，其中一个最重要的原则就是要充分尊重农民的意愿，在一定程度上通过自下而上的方式实现产权改革，即农民觉得需要确权就确权，农民觉得需要调整就调整。只有将国家的一般性规范与各集体的特殊性政策相结合，才能以成本最小的方式、因地制宜地实现宅基地资格权认定。
