——访南京审计大学副校长、南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员姜海
中国经济时报记者 赵姗
守耕地，实仓廪，安天下。
今年全国土地日的主题为“节约集约用地，严守耕地红线”。前不久，自然资源部明确要求各地落实永久基本农田特殊保护，严禁违法批准占用和擅自调整永久基本农田。严格规范耕地占补平衡，补充耕地项目切实防止平原占用、山区补充的行为，并禁止在生态保护红线、湿地、河道湖区等范围开垦耕地。
今年我国将继续强化耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护理念，严守耕地保护红线。“严守耕地红线”如何落实？“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”存在哪些难点、堵点？在耕地保护中，如何处理好农民和土地的关系？就相关问题，中国经济时报记者专访了南京审计大学副校长、南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员姜海。
18亿亩耕地红线怎样严守
中国经济时报：今年全国土地日的主题为“节约集约用地，严守耕地红线”。您认为，“节约集约用地”与“严守耕地红线”之间是怎样的关系？“严守耕地红线”应如何落实？
姜海：首先，“节约集约用地”与“严守耕地红线”是中国自然资源管理不可分离的两个方面。只有坚持节约集约用地，才能从根本上缓解耕地保护的压力；只有严守耕地红线，才能更好地倒逼经济发展方式转型和节约集约用地。
其次，严守耕地红线既要在建设用地上做文章，也应重视农业空间内部的耕地流失问题。据第三次全国国土调查数据，2009—2019年园地面积增加8039.6万亩，相当部分由平原地区或丘陵山区的耕地调整而来。一些地方在公路、铁路、河渠两旁超标准建设绿化带，也是耕地减少的重要原因。加强农业内部耕地保护，应依据对耕地耕作层的影响，划分不同类型的耕地利用行为，实行差异化管制。对于违规挖湖造景、建设绿化带等破坏耕作层和粮食产能的行为，应严格禁止；对于种植花卉、桑树、果树、中草药等可能损害耕地耕作层并影响耕地产能的行为，应加以管控。不同地区应根据对耕作层和粮食产能的影响，具体制定耕地利用的禁止类、管控类清单，规范主体行为，依托管理网格，规范实行耕地进出平衡管理。
第三，严守耕地红线是对耕地数量保护的底线要求，更是对地方党委政府及相关主体行为的制度约束。应适应耕地保护形势变化，深化中国特色耕地保护制度体系创新，实现从耕地管制到耕地治理的转变，降低耕地保护制度实施成本、提高制度执行效率。加快制定《耕地保护法》，加强耕地保护与农业现代化、城乡共同富裕、生态文明建设等战略的协同，更加充分地运用经济激励、法律约束和协商沟通等管理机制和数字化、信息化、网络化管理技术，推动形成管理者、所有者、使用者全员全过程参与的耕地保护新格局。
高标准农田建设任务艰巨
中国经济时报：保耕地，不仅要保数量，还要提质量。“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”存在哪些难点堵点？
姜海：保护耕地的核心是稳定提升粮食产能。要实现永久基本农田全部建成高标准农田目标，需要克服管理水平、投入能力、标准优化、建管衔接等难点。
一是高标准农田建设的任务艰巨。实现高标准农田全覆盖，需继续改造永久基本农田5.5亿亩，不仅对地方项目设计、过程监管、成果验收要求高，按照亩均投入3000元计算，资金总需求达1.65万亿元。二是高标准农田建设存在标准不统一、标准偏低问题。尤其随着集中连片、基础条件好的地块减少，高标准农田建设难度不断增大，建设成本持续攀升，对资金投入、工程质量的要求越来越高，一些地方高标准农田建设内容不完善、工程措施不配套，难以达到国家标准。三是建设与管护衔接不紧密，建后管护机制不健全。有的地方存在重建设、轻管护问题，管护责任落实不到位，管护措施手段薄弱，后续监测评价跟踪机制不完善，日常管护不到位，设施设备损毁后修复不及时，工程使用效益和年限缩水明显。四是重视增加耕地系数和经济成本控制，忽视地方原生态保护，不能有效支持农业绿色转型发展。
全面推进高标准农田建设，需因地制宜进行项目建设投资安排，合理安排有限的项目资金，在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，集中力量建设高标准农田。坚持用户理念与规划设计相结合，整治前规划设计和整治后经营利用充分对接，提升设计科学性、建设精细性和工程实用性。推广复合型整治，重视提升耕地生态功能，在修筑农田“生命通道”基础上，整体上优化提高区域耕地生态修复能力。利用智能遥感识别、三维空间分析、大数据等技术，实现数量、质量、生态“三位一体”的高标准农田“一张图”管理，强化动态观测、全景展现、实时监管。
提增耕地保护的内生动力
中国经济时报：处理好农民和土地的关系，在耕地保护中也是重要一环。要充分考虑农民利益，确保土地利用的经济可行性。对此，您有哪些政策建议？
姜海：处理好国家安全利益与农民经济诉求的关系，直接关系耕地保护制度执行成本和效果。协调二者关系的基本途径是在政府管制基础上，加强经济、法律、协商机制运用，推动耕地保护手段的多元化协同化。尤其要加强经济激励机制运用，提增耕地保护的内生动力。
一是建立国家与地区、地区与地区耕地保护补偿机制，促进耕地保护成本共担、成果共享。健全粮食主产区利益补偿机制，统筹土地出让金、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等资金，设立耕地保护基金，增加对耕地保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和商品率高地区的奖励资金规模，提升主产区耕地保护和重农抓粮的积极性。
二是完善国家对农民的耕地保护补偿机制，让农民尤其种粮户有利可图，推动农民实现共同富裕。以耕地保护和良田粮用为导向，建立耕地质量鉴定与补助额度挂钩制度，整合涉农补贴资金，改进耕地地力保护补贴标准与支付方式，提高对种植粮食作物的耕地或经批准休耕轮作的耕地补贴力度与精准度。
三是创新耕地生态保护补偿机制，扩展耕地经营主体收益。建设耕地生态产品交易中心，创新土地银行机制、土地发展权转移与购买等机制，完善耕地生态（碳汇）产品开发与价值实现机制，增加耕地经营主体经济收益。
此外，还可以借鉴发达国家和地区的通过协议方式保护土地的经验，鼓励和支持地方政府探索耕地协议保护机制，建立耕地保护合作联盟，引导农民和其他经营主体对具有特殊价值的耕地实行特殊保护。在有条件的地区鼓励一二三产业融合发展，将农业历史文化遗产与景观保护融入耕地保护。
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