一、新时代国土空间治理重点
伴随新型城镇化的持续推进，农村人口有序向城镇转移，乡村产业单一化、耕地细碎化、建设用地空废化与生态环境质量退化等问题日益凸显，严重制约生产、生活和生态空间的优化配置，不利于经济社会的可持续发展。随着生态文明建设、乡村振兴与高质量发展等国家战略的提出，新时代国土空间治理重点聚焦结构调整、布局优化、集约利用及景观风貌提升等，试图解决新时代社会主要矛盾，落实新发展理念，促进社会协调发展，形成高质量的国土空间开发与保护格局。
当前国家严格耕地用途管制、从严永久基本农田保护政策、严格控制政府负债，土地综合整治政策不断创新优化，通过实施以农用地整理、建设用地整治、生态修复及历史文化保护等为核心内容的全域土地综合整治，有效解决农用地闲置、建设用地低效利用、生态环境破坏退化和村落文化传承保护不力等乡村发展短板问题，是实现系统治理、优化空间结构布局、调整产业结构和美化人居环境的国土空间治理的重要抓手，是推进人与自然和谐共生中国式现代化的重要实践探索。
二、江苏全域土地综合整治典型案例总结
《自然资源部办公厅关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》（自然资办函〔2020〕1767号）批复江苏省内20个国家级全域土地综合整治试点地区。《江苏省“十四五”自然资源保护和利用规划》明确了稳妥推进国土空间全域综合整治在新时代空间治理中的战略地位。为深化“强富美高”新江苏建设，勇担“争当表率、争做示范、走在前列”的时代使命，江苏结合区域发展实际，形成了一系列独具特色的全域土地综合整治经验。
1.苏北常店：以农房改造为抓手，实现人地产资系统治理
苏北试点地区以《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》《关于深入推进美丽江苏建设的意见》等惠民政策为指导，在安置方式选择、土地权属调整和搬迁农户务工等方面充分尊重农民主体地位：探索集中、跨村和留地安置等多种差异化安置模式，改善农民住房条件，“散居变聚居”；合理调整跨村承包农地权属，促进耕地的集中连片，“小田改大田”；盘活存量建设用地空间用于建新安置、基础设施配套和电动三轮车产业集群，在美化人居环境的同时，有效解决异地搬迁农户再就业问题，实现人地产资协同联动，全域土地综合整治体现了系统性资源整合的思维。
2.苏中陈堡：以产业融合为契机，打造规模优势提升整治效益
苏中地区充分发挥政策优势，以土地综合整治为农业规模化经营和产业集群化发展提供用地保障。试点地区通过土地平整和宜耕后备土地资源开发实现耕地集中连片，借助耕地“占补平衡”指标交易和城乡建设用地增加挂钩指标交易两大平台，提升农地规模利用的收益；通过低效建设用地复垦和现代产业园区建设优化建设用地布局，打造以果蔬交易为主的大型农业深加工企业，实现一二产延伸发展。同时，以生态为背景、以体育为主题、以文化为内涵，推动体育、旅游、文化和农业产业等融合发展的生态旅游示范区，实现区域高质量发展。
3.苏南张浦：以现代农业为蓝图，探索高标准智慧农业建设
苏南地区以率先基本实现农业农村现代化总目标为重点，通过土地综合整治纵深推进乡村振兴战略。采用“明发展目标、确空间定位、衔指标要求、强系统治理、建部门联动”的主线逻辑，明确“空间布局合理、产业发展均衡、生态环境优美、人民生活幸福村镇集体”的空间定位，确定整治十项子目标任务。同时，将推进高标准农田、高标准蔬菜基地、高标准池塘和美丽生态牧场的“三高一美”建设、“千企入园”工程和智慧农业建设工程作为推手，强化现代科技支撑，探索独具区域特色的现代化智慧农业农村管理发展模式，全力促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。
三、全域土地综合整治现存问题识别
1.规划引领作用难发挥
一是缺乏技术规范及定量标准。全域土地综合整治是对辖区内的“田、水、路、林、村”全要素全区域进行综合整治，缓解并解决制约区域发展的问题。由于缺乏明确的生态修复验收标准，工程实施常常难以实现全要素综合治理预期目标。二是整治与产业发展规划缺乏衔接路径。国土空间规划是土地综合整治的基本依据，由于规划引领上的缺位，整理所得的新增指标大多用于指标交易获取收益，未能结合区域经济、文化特色以及产业布局需求，将区域全域土地综合整治的规划目标与地区产业经济发展目标相衔接。三是指标形成与空间用途管制存在冲突。《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号），指出要“严禁调整生态保护红线，保护生态空间”。底线设定与实际存量建设用地资源分布存在“脱节”现象，这导致了生态红线内的居民点难以复垦，不能新增挂钩指标。
2.系统化整治路径难实现
一是系统治理思想难以落实。全域土地综合整治强调实现“山水林田湖草沙”全要素的系统治理，而具体实践中，各地整治重点主要为获得耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩指标，普遍对生态修复和公共空间治理的关注度不够。二是多部门协调机制不完善。部门联动合作机制不完善直接制约整治工作的推动，由于沟通不畅，工程实施所涉及的政府部门可能会出现诸如决策延误、分工不清、责任推诿、重复施工、利益冲突等问题，极大地降低整治效率。三是系统整治路径尚未形成。土地综合整治落地实施的关键是理清整治的原因、主体、对象、手段、目标及优势，即解决“为何整治、谁来整治、治理对象、如何整治、整治效益”的问题，前期工作准备、中期过程实施以及后期管理维护等均未能形成一套完整可推行的规范，系统化治理缺乏有效指导。
3.土地整治资金难平衡
一是资金投入存在较大缺口。当前整治资金主要来源是政府投资，通过耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩指标交易平衡资金投入，对于耕地后备资源不足、建设用地复垦成本较高的地区，资金平衡的难度非常大。二是资金流通涉及程序较多。由政府拨付的整治资金，需要经过“镇级—村级—村集体”才能落实到整治项目中，资金流通过程中可能存在“截留”现象，难以做到专款专用。三是社会资本参与动力不足。整治资金来源渠道单一，由于缺乏政策激励，社会投资主体参与动力不足，仅靠指标交易获取的资金难以满足生态修复、公共空间治理和历史文化保护等资金需求。
四、适应中国式现代化的全域土地综合整治对策
1.规划引领系统整治，促进土地资源优化配置
国土空间规划是实施土地综合整治的基本依据。针对当前整治与规划所存在的标准不明、产业脱节和管制冲突等问题，一是应以国土空间规模、结构和布局调整为重点，探索制定详细的全域土地综合整治的技术规范及定量标准。二是明确治理的目标，借鉴试点先进经验，结合自身区域特色，及区域产业发展需求，占补平衡、挂钩指标优先为产业导入提供空间保障。三是针对用途管制中边界划定“不合理”导致难以复垦为耕地的复绿地块，应探索建立复绿指标的交易机制。
2.强化整治体系建设，探索系统化的治理路径
一是将“以人为本、以地生财、以产融资、以资添力”理念贯彻落实至整治全过程，充分尊重农村居民在拆迁安置、整治规划、村集体特色产业发展等方面的意愿。二是以“全域规划、全域设计、全域整治”为路径，统筹优化农村生产、生态、生活空间布局，促进耕地集中连片，盘活存量低效用地，治理美化乡村公共空间，保护历史文化风貌，引入聚焦农村发展、农业转型、农民增收的现代化产业，不断释放农村人地产资要素红利，畅通城乡要素流动的互惠机制。
3.加强多元资金筹措，创新社会资本参与模式
土地综合整治既要坚持政府主导地位，也要重视引入市场力量。一是拓展整治资金来源渠道，探索引导自然资源、农业农村、住建、生态环境等多部门集中投资，分享综合治理收益。二是借鉴浙江千万工程经验，搭建市级投融资平台公司，整合涉农专项资金。三是规范资金拨付监管，畅通村集体主体联系渠道，减少资金流转程序，确保资金合理规范使用。四是完善社会资本参与的“政策红利”，以一产延伸、一二产融合、传统产业转型为切入点，探索建立税收减免、入股分红、政策优惠等社会资本可预期的利益共享机制。
4.夯实土地产权基础，农民分享土地增值收益
稳定且清晰的产权是资源优化配置的前提。完善承包农地、农村房地一体确权登记，保障土地权属清晰无争议，夯实土地整治产权基础。扎实稳妥持续推进农地所有权、承包权、经营权三权分置，通过产权调整为土地整治提供产权保障；探索农户以农地经营权、宅基使用权入股的土地制度改革，完善农民参与土地整治增值收益分享机制，增强农村集体经济组织的实力，增强人民群众的幸福感、获得感和满足感，扎实推进共同富裕。
5.耦合土地制度改革，探索生态产品价值实现
一是以全域土地综合整治为抓手，灵活运用宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革政策红利，通过合理布局宅基地集中安置区、集体经营性建设用地，探索依托全域土地综合整治的溢价模式。二是探索并完善地票、绿票、碳汇等多元生态产品价值实现路径，以生态产品价值实现为目标，探索可持续性收益机制。三是引入绿色产业，实现生态的产业化、产业的生态化，全面提升全域土地综合整治的综合效益。
6.实施基于NbS生态修复，发挥自然资源功能
一是牢固树立“山水林田湖草沙”生命共同体理念，以基于自然的解决方案（Nature-based Solution，NbS），通过保护、可持续管理修复自然或人工生态系统，保护生物多样性，将自然修复措施引入全域土地综合整治，以生态系统服务评估监测整治实施效果。二是探索基于区域特色，设定“新增生态修复面积不少于建新面积的5%”“指标交易收入用于生态修复、公共空间治理、历史文化保护的不少于收益的10%”等定量化全域土地综合整治标准，充分发挥全域土地综合整治促进自然资源保护和合理高效利用的功能，促进区域人与自然的和谐共生。
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