产权制度是市场经济的基石，建立高水平市场经济体系、促进土地、资本、人才等要素在城乡之间双向流动，平等交换，在农村必须深化改革，形成与此相适应的产权制度。目前，宅基地是农村最后一类归属不清、权能不完整、制度不明确的集体资产。宅基地制度改革涉及广大农民的切身利益，事关农村社会稳定和经济发展大局，要重新审视宅基地制度改革既有的改革思路、逻辑与内容，需要对宅基地制度的形成历史、现状、存在问题进行深入全面分析，澄清对农村宅基地制度的模糊认识，以破解农村宅基地制度改革的难题。
宅基地制度改革，应适应建立高水平社会主义市场经济体系的总要求。根据党的十八届三中全会关于赋予农民更多财产权利的精神，中央关于推进农村集体产权制度改革的决策部署，以不重新分配宅基地，不大面积调整宅基地，不新增宅基地面积，不造成农村新的不稳定为原则，推动建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村宅基地制度。农村宅基地制度改革的可行路径是：尊重历史，承认现实，确权登记，锁死总量，盘活存量，鼓励复垦。
01 尊重历史
在新中国成立前，农民的宅基地是祖传的私有财产；新中国成立后，我国在农村实行私有财产制度，一九五四年宪法明确，保护农民的私有财产。宅基地本来是农民家庭所有的，后来通过政策调整改变宅基地的所有制，由农民私有变为集体所有。根据现行法律，农村宅基地集体所有，不是虚无的，所有权主体是农村集体经济组织的成员集体所有，不是集体经济组织所有，不是村委会所有，不是村民所有。应正确认识成员与集体的关系，先有个体，后有集体，没有成员构不成集体。
02 承认现实
农民群众对宅基地的占有使用状况基本是满意的，没有农民因宅基地问题无处可居，也没有因宅基地问题出现大范围的社会不稳定，在农村并未形成改变宅基地现状的迫切要求。宅基地制度的问题核心在于宅基地产权归属不清晰，权能不完整，没有市场调节机制，缺少退出激励，与建立高水平市场经济体系的目标相违背，也不利于形成城乡融合发展的体制机制。在推进宅基地制度改革的过程中，“一户多宅”是个别现象，是多种原因造成的；法律不溯及既往，不可以用现在的标准衡量农户传承的宅基地面积的大小。对农村宅基地的占有、使用现状，农民没意见的就予以认可，不引发新的矛盾。
03 确权登记
宅基地制度改革，首先应在法律上明确宅基地的产权关系，按照建立统一的不动产登记制度的要求，对农户的宅基地通过登记予以确权赋能，奠定宅基地制度改革的制度基础。在确权过程中，应确权到农户，做实农户对宅基地的财产权利，并为农民颁发房地一体的不动产产权证书，以此在农村建立归属清晰、权能完整的不动产产权制度。
04 锁死总量
基于国家人口增长与耕地保护的需求，必然需要强化政府对土地用途的管理权，以此对农村宅基地总量进行限制，随着农村人口进城而增加的农村闲置宅基地，也为缓解农村宅基地供需矛盾提供了内生解决路径，使宅基地总量控制能够得以有效实现。在总量控制的背景下，不能授权乡镇政府宅基地审批权，不能为某些人群在农村获得宅基地开政策口子，这些将侵犯农民的宅基地所有权，也会产生新的不公平问题。
05 盘活存量
随着农村人口城市化的进程加快，农村原有人口向城镇转移，一方面增加了农村闲置宅基地数量，另一方面减少了农村内部宅基地转让需求。客观上要求扩大宅基地使用权流转的范围和主体，建立宅基地市场化退出、配置机制，既可以有效激活宅基地使用权，满足不同农户家庭人口变化对宅基地的需求，也能激发乡村振兴的内在活力，促进宅基地资源的节约集约使用。
06 鼓励复垦
对进城落户农民，宅基地长期闲置的，在产权归属不变的前提下，通过以奖代补、市场化的方式，鼓励予以复垦。复垦增加的耕地指标，可以同等数量增加当地建设用地指标；增加的指标可以在指定市场上市交易，获得指标者才可以在土地市场上参与建设用地的投标。
黄延信
农业农村部原巡视员
