我国自然资源利用存在产权体系不健全、市场作用发挥不充分、价格体系不完善等问题，导致自然资源因“无价”或“廉价”地不合理开发利用。生态文明背景下促进高质量发展的自然资源创新关键要解决如何有效盘活各类资源以及生态产品的价值。由于价格体系本身的不完善，会带来一系列的问题。改革开放后中国推进城镇土地有偿使用制度改革，就建立在城镇土地分等定级和基准地价体系基础上。技术体系解决了土地价格是什么、应该怎么来评测土地价格，为后来企业改制中大量的资产盘活上市、房地产发展和政府土地储备奠定了很重要的基础。按照同样的逻辑，当前要完善生态文明制度体系，关键是解决资源有偿使用制度，扭转自然资源过度开发、损耗和浪费状况。这需要着力点，政府公示价格系统建设可能是一个重点。《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》提出完善自然资源有偿使用制度，自然资源部将“负责自然资源的合理开发利用”确定为重要工作职责，推动建立、完善公示价格体系。
自然资源政府公示价格体系的内涵及制度基础
自然资源政府公示价格是以自然资源资产产权为定价对象，以促进生态文明建设与自然资源的合理开发利用，维护经济和市场的平衡健康发展为目标，遵循政府公示价格相应的原则、方法和程序进行评估测算，并经过政府确认、公布实施的自然资源价格标准。根据《自然资源价格评估通则》，自然资源政府公示价格包括建设用地、耕地、园地、林地、草地等各类土地资源的基准价和海域基准价以及《标定地价规程》中的标定地价。改价格体系主要针对土地和海域，反映了类似区域平均价概念的基准定价。
自然资源政府公示价格跟日常耳熟能详的其他价格是什么关系呢？按照《价格法》定价有三种方式：市场定价、政府指导定价、政府直接定价。政府公示价格应属于政府指导定价的范畴。在现实工作里，有交易价格、评估价格、公示价格。交易价格是实际成交价格，也是制定评估价格和公示价格的基本依据或者资料，而评估价格是模拟自然资源的正常市场条件下的客观正常价格，公示价格则融入了政府考虑的政策性定价。土地的需求是影子需求，同样对自然资源的开发利用以及它能形成生态产品的需求本身也是影子需求。绿水青山就是金山银山也是基于人与自然和谐共生。自然资源的价值能被人认识、捕捉、转化，自然资源的生态产品价值才能够真正实现。政府制定的政策性价格是一个风向标，有引导的作用。政府公示价格是实现“两统一”的一个切入点、价格转换的一个基础。
应从法理、从管理的角度来认知自然资源。《宪法》《民法》《物权法》把土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海洋资源、滩涂资源、野生动植物资源定为有特定空间形态边界或明确载体的资源。对于自然资源，有的按用途分类，有的按属性分类，但主要按内容分类。现在《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》的发布表明，未来将走向统一，并明确资源的主体功能。基于用途差异形成的自然资源分类体系、以自然资源产权关系为基础的交易管理制度，以及生态文明建设背景下的自然资源有偿使用制度，共同奠定了自然资源公示价格体系构建的制度基础。
借鉴自然资源政府公示价格实践经验
一是日本的公示地价制度。日本建立了央、地两级地价公示体系，公示区域主要是城市规划区内的住宅、商业和工业区，要求在公示前必须选定若干标准宗地。二是国内基准地价和标定地价管理经验。基准地价强调一定条件下，某一估价期日的区域土地使用权的平均价格；标定地价则关注在现状开发利用、正常市场条件、法定最高使用年期或政策规定年期下，某一估价期日的标准宗地权利价格。回顾已有的土地价格管理经验，对权益的理解以及对它的解构上有一定欠缺，比如说权益的构成要素是什么？权益发生的条件是什么？权益所面临的各种资源使用的约束因素是什么？等等。新时代生态产品价值实现机制建设工作，为我们提供了一次提升科学研究和认识的机会。自然资源政府公示价格对估价来说有指导、控制、调节的作用，同时也有权益、征税等方面的保障作用。
夯实自然资源政府公示价格体系构建的基础性工作
一是明确自然资源政府公示价格的对象。应将土地、森林、草原等自然资源对象纳入公示价格体系，并明确各类自然资源资产的产权与价格特征。其中，森林资源应该区分成林木和林地，海洋资源应该区分海域和无居民海岛。二是区分载体型和产品型自然资源政府公示价格。载体型资源是自然资源要素本身，产品型资源是依附于载体型资源，又可从中分离的物质产品。近期要着重解决载体型资源的政府公示价格，产品型资源的政府公示价格体系更多的也许可以交给市场。应分别构建载体型和产品型自然资源分类型的分级体系，支撑不同自然资源价格评估需求。三是丰富自然资源政府公示价格内容。基准地价、标定地价明确了，但是未来土地出让最低价、征地区片综合地价等都有可纳入这个体系，先解决载体后解决产品。在区分自然资源产品类型的基础上，制订由点到面、由单元到区域、由微观到宏观空间范围组成的，全域覆盖、多层次管理的价格体系框架。
多举措推进自然资源政府公示价格体系建设
一要全国统一布局、政府分级公示。加强全国范围内公示价格管理制度的整体布局和统一部署，研究制定并发布法律法规、技术标准和执行规范，分级公布不同类型自然资源的政府公示价格，明确对应主体范围内的公示价格内容。二要逐步建立基于标准地的公示地价体系。要逐步建立标定地价体系，提高地价的市场价值反映力；标准地的选取应形成网格式整体布局，自下而上逐级选择有代表性的样点，形成覆盖全国范围的价格系统成果。三要形成合理的自然资源价税费结构。应理清不同资源税费的关系和征收目的，区分公示价格和其他税费的差异，通过公示价格充分维护国家作为所有权人的权益，体现国有资产价值。四要建立完善、清晰的自然资源政府公示价格发布机制。要注意公示内容形式，包括文字、表格、分布图和相应说明，同时要建立完善公示价格网上信息发布平台，增强公示价格的实时参考价值。
林坚
北京大学首都发展研究院副院长、城市与环境学院教授
