前 言
2016年4月25日，习近平总书记在安徽省小岗村召开的深化农村改革座谈会上讲话指出：“农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本上还要靠深化改革，调动亿万农民的积极性。”党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出，全面深化改革的目标是加快完善社会主义市场经济体制和提高国家治理体系和治理能力的现代化。党的十九大决定实施乡村振兴战略，党中央进一步明确要求，推进体制机制创新，强化乡村振兴的制度性供给，要以完善产权保护制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场。习近平总书记指出：“产权制度是社会主义市场经济的基石。财产权是中等收入群体对社会信心的主要来源，保护好产权，保障财富安全，才能让他们安心，有恒心，才能稳定他们对社会的预期。”学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，深化农村改革，必须以建立完善的社会主义市场经济体制为根本目标，在农村建立与市场经济体制相适应的产权制度，赋予农民更多财产权利，这对实施乡村振兴战略、打牢夯实我们党在农村的执政基础、完善农村治理体系、提高治理能力至关重要。
深化农村集体产权制度改革，涉及农民集体所有的三类资产：即农民集体所有的土地（耕地）、农村集体经济组织统一经营的资产和农村的宅基地。在实践中，这三类资产实行分类改革，但改革的制度设计本质上应是内在一致的。
农民集体所有的耕地，实行的是家庭承包经营制度。这一制度的主要内容是农民集体所有的土地，由本集体经济组织的成员以家庭为单位承包经营。目前，完善家庭承包经营制度，主要是对农户承包经营的土地，给予确权办证，赋予农民长期有保证的土地使用权，土地承包经营制度长久不变，在15年土地承包期延长30年到期后，再延长30年不变，在承包期内，实行增人不增地、减人不减地。随着农村土地承包经营权确权颁证工作的完成，农户家庭将获得有法律保证的土地使用权。作为集体土地所有者的集体成员（以农户为单位）获得了土地的占有权、使用权、收益权和部分的处置权（如自愿流转经营权、用经营权参股合作发展、有偿退出等）等法律规定的比较完整的产权。至此，农民集体所有土地（耕地）的产权制度改革基本完成。
农民集体所有，由集体经济组织统一经营资产的产权制度改革，党中央、国务院于2016年出台关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，作出了全面部署。要求建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的具有中国社会主义特色的农村集体产权制度。具体要求就是在全面开展清产核资、确认集体经济组织成员身份的基础上，把集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，开展股份合作制改革，发展新型集体经济。全国性的农村集体资产清产核资工作在2019年底已全面完成，集体经济组织成员身份确认和集体经营性资产股份合作制改革将在2021年底基本完成。通过改革，将赋予农民对集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权、抵押担保权和继承权等权能。这实际是赋予农民对集体所有资产完整的财产权。届时，农村集体经济组织统一经营的资产存在的归属不清晰、权能不完整、管理不严格、收益分配不公等问题将得到根本解决。
农民集体所有的宅基地，是最后一类归属不清、权能不完整、制度不明确的集体资产。农村宅基地制度涉及广大农民的切身利益，事关农村社会稳定和经济发展大局，党中央国务院关于农村集体产权制度改革的决策部署，尤其是改革的指导思想等完全适用于农村宅基地制度改革。我国土地资源总体短缺，同时，农村有数量可观的宅基地处于闲置状态。适应建立高水平社会主义市场经济体系、城乡人口结构变化、城乡融合发展的新形势，亟需深化农村宅基地制度改革，形成一种既能满足农民群众建房对土地的需求，又能集约节约用地的制度。需要对我国农村现行宅基地制度的形成历史、现状、存在问题进行深入全面分析，从法理和经济理论上澄清对农村宅基地制度的一些模糊认识，对一些改革探索客观评析，进而提出适应城乡人口不断流动、符合市场经济要求，可操作、可持续的改革思路和政策建议。
经过近几年的研究观察，对农村宅基地制度改革基本判断是:2014年开始的农村宅基地制度改革试点没有取得预期成果。2013年党的十八届三中全会决定提出推进农村宅基地制度改革，国务院办公厅印发了三年改革试点方案，先后在全国33个县市开展改革试点。配合改革试点，全国人大常委会给予了相关的法律授权。由于种种原因，三年的试点任务已延期两次，改革仍处在试点进程中，至今尚未形成可复制可推广的改革经验。这表明，社会各方面对这项改革尚未形成高度共识，改革路径的选择与农村实际情况还不适应，需要人们更新观念，研究提出新的改革思路。
在深入研究的基础上，结合近几年推进农村集体产权制度改革的实践和思考，本文将提出一个新的宅基地制度改革思路。
改革的目标是：适应建立高水平社会主义市场经济体系的总要求，根据党的十八届三中全会关于赋予农民更多财产权利的精神，中央关于推进农村集体产权制度改革的决策部署，以及2021年中央1号文件关于稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式的精神，按照习近平总书记关于实施乡村振兴战略，要用好改革这个法宝，推动人才、土地、资本等要素在城乡之间双向流动和平等交换，激发乡村振兴内在活力的要求，应通过改革建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村宅基地制度。
改革的基本原则是：不重新分配宅基地，不大面积调整宅基地，不新增宅基地面积，不造成农村新的不稳定。
改革的具体内容是：尊重历史，承认现实，确权登记，锁死总量，盘活存量，鼓励复垦，民主决策。
一、尊重历史
就是要理清楚农村宅基地制度演变的历史过程。在新中国成立之前，农民的宅基地是祖上流传下来的，是农民祖辈勤劳节俭、劳动积累的财产，是农民的私有财产。新中国成立后，绝大多数农户占有和使用的是祖上流传下来的宅基地，只有很少部分农户的宅基地，是从政府没收地主的土地分得的。即使是这部分农民分得的宅基地，也是农民群众经过抗日战争、国内解放战争，中国人民经过流血牺牲创建了新中国，才获得了宅基地，是用血的代价换来的，不是无偿获得的。新中国成立后，我国一九五四年宪法明确，保护农民的私有财产。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过农村人民公社工作条例修正草案，第二十一条规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。至此，原本农民私有的宅基地变成了生产队集体所有。在宪法有效的前提下，通过政策调整改变宅基地的所有制，由农民私有变为所谓的集体所有，不仅有违法治精神，而且也没有改变农民宅基地私人所有的观念和现实。正如打碎了温度计，温度仍然存在一样，虽然从政策上宣布宅基地是生产队集体所有，但在农民心里其对宅基地的所有权并未因政策的改变而变化和弱化，相邻农户间宅基地的权属界限十分清楚，农户间从未因宅基地所谓的集体所有而避免纠纷，出现纷争时总是把宅基地当作自己所有的，并认为邻居侵犯了自己的权利。可见，农户对宅基地的所有权观念根深蒂固。
根据现行法律，农村宅基地集体所有，不是虚无的，所有权主体是明确的，是农村集体经济组织的成员集体所有，不是集体经济组织所有，不是村委会所有，不是村民所有。对此，民法典明确规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。就是说，集体成员才是农民集体所有宅基地的所有权主人。要从逻辑上认识到，成员与集体的关系，没有成员构不成集体，不是先有集体后有成员，只有把不同农户组织起来才形成集体；就产权关系而言，集体本来什么也没有，现在所讲的集体所有的资产，本来就是农民个人所有的，是政府通过调整政策、在没有给农民补偿的情况下，把农民私有的财产变成集体所有的。
即使近些年有的农户新建了住房，也不是无偿从集体获得的宅基地，而是建在自家的承包地上。农民建了房子，损失了原承包地上经营的收益，也是付出了经济代价的。有一种流行的说法，认为农民使用的宅基地是无偿获得的。这是不了解农村宅基地制度的形成及沿革的直接表现，既不符合历史，也不符合实际。
要认清一个事实。农村宅基地不同于耕地：耕地制度的变迁是：由私人所有→集体所有→集体经营→以家庭为单位承包经营→农户的用益物权→长久不变→赋予农民长期有保障的土地使用权；1978年前是政府收回农民个人的土地财产权，改革开放以来，是逐步归还农民的土地财产权。宅基地：尽管现行法律规定宅基地归集体所有，但实践中一直由不同农户分别占有和使用，一天也没归过集体。借鉴耕地制度变迁的经验教训，对宅基地绝不可以在农户分散占有的情况下，再归大堆，然后在不同农户之间通过丈量重新平均分配。
要划清二个界限。一是集体经济组织与村民自治组织的界限。农村宅基地是本集体成员集体所有，由集体经济组织代表成员行使所有权；村民自治组织负责村民自治范围内的事务；二者在法律上是独立的、互不隶属的特别法人，在已经建立集体经济组织的农村，村民自治组织没有职责、也不必要介入宅基地问题。二是成员与村民的界限。是集体经济组织成员的有权获得宅基地使用权，不是集体经济组织成员的村民则无权获得宅基地使用权。这在人口流入较多的城郊地区、经济发达地区具有特别重要的现实意义。
二、承认现实
推进农村宅基地制度改革，必须对农村宅基地现状有个客观的认识，这是实施改革的前提和基础。总体判断，农民群众对宅基地的占有使用状况基本是满意的，没有农民因宅基地问题无处可居，没有因宅基地问题出现大范围的社会不稳定（大规模上访），宅基地并没有成为社会关注的重大热点问题，在农民中并未形成改变宅基地现状的强烈要求。就宅基地制度改革而言，并不像家庭联产承包那样，是亿万农民的迫切要求。如果说有问题，就是宅基地产权归属不清晰，权能不完整，没有市场调节机制，只有占用的冲动，没有退出的激励，政策一直限制宅基地市场交易，既限制交易主体，也限制交易的地域范围，农民全家迁入城镇不再使用宅基地的，也没有退出、鼓励复垦的机制和配套政策。这种状况与赋予农民更多财产权利的改革目标相差甚远，与建立高水平市场经济体系的目标格格不入，也不利于形成城乡融合发展的体制机制。
对宅基地现状认知方面：一种认为农村普遍存在一户多宅问题。笔者认为，一户多宅的概念不清楚，有夸大之嫌，也不符合实际。在中文里面，一就是一，二就是二，所谓多，至少应多于三个，对宣称农村宅基地一户多宅者，人们会问有多少农户一个家庭超过三处宅基地？所谓普遍，应是绝大多数。不要说全国农村、就是一个省的农村的全部农户家庭中，又有多大比例的家庭是一户多宅，又是什么样的家庭一户拥有多处宅基地？对此，应当作全面的统计调查，分析形成原因，才能得出符合实际的结论，进而提出可操作性的政策建议。不做实地统计调查，凭感觉就轻率的作出定性结论，容易误导公众舆论、误导决策，是万万不能提倡的。
二是认为农户宅基地面积超标。在广大农村，不同农户占有使用宅基地面积不同，有的面积大些，有的面积小些，这是客观事实。如前所述，农户的宅基地是祖上传下来的，面积大小是历史形成的。新中国成立以来，很长一段时期内，政府并没有明确规定每个农户的宅基地面积为多少。法律不追溯既往，政策更不应该追溯既往。拿现在的标准，衡量过去历史上形成的既有事实，这是不应该的，也是不科学的，农民群众在心理上也难以接受。
科学的态度是，对农村宅基地的占有、使用现状，农民没意见的就予以认可，这也是尊重农民的选择，不挑起新的矛盾，是推进改革的可行选择。不承认现状，会引发一系列新的、难以解决的问题。如一个村不同农户的宅基地占有使用尽管大小多少不等，但长期以来农民对这种现状是彼此认可的，大家相安无事。现在突然由一个具有公权力的机构说，农户间宅基地占有不均，这不是在农村挑起新的矛盾吗？问题是，这家宅基地多些，哪家宅基地少点，这两家之间还隔着几户农民，问题怎么解决？
三、确权登记
农村宅基地制度改革，必须首先从法律上明确宅基地的产权关系，并按照建立统一的不动产登记制度的要求，对农户的宅基地通过登记予以确权赋能，这是提出和拟定改革方案的前提和基础，不从法律上解决宅基地的产权归属问题，其他改革就缺少制度基础。2015年中办发（49）号文件，深化农村改革综合性实施方案要求：深化农村土地制度改革的基本方向是:落实集体所有权,就是落实“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”的法律规定,明确界定农民的集体成员权,明晰集体土地产权归属,实现集体产权主体清晰。民法典第208、209条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；经依法登记，发生效力，未经登记不发生效力。就是说，农民集体所有的宅基地，也需要产权登记，只有登记了才具有法律效力。问题是，宅基地确权确给谁？毫无疑问，应确给宅基地的所有权主体。宅基地的所有权主体是本集体经济组织的成员集体，不是归独立于成员的集体经济组织所有，这有明确的法律规定。成员集体所有的资产，如何确权到成员？2016年中央稳步推进农村集体产权制度改革的文件明确要求，建立归属清晰的农村集体产权制度，对集体统一经营的资产，通过折股量化到本集体经济组织成员、确权到户，赋予农民对集体资产股份更多权能。根据中央的这一要求，已经在农民手里的宅基地，其所有权应落实到成员（以家庭为单位），更应该确权到农户，做实农户对宅基地的财产权利。宅基地不动产确权登记，主人显然应当是农户。如果把宅基地的所有权确权给集体经济组织明显不符合法律规定，如果仅把宅基地的所有权确权到集体经济组织成员集体，而不是确权到每个具体的成员，宅基地的所有权、集体成员对宅基地的所有权就没有落到实处，就无法建立归属清晰的产权制度，权利也就难以保护。更深层次的问题是，现有成员过世后，宅基地就会变成无主的资产，在产权关系方面，会引起新的混乱。
还要注意完善不准确的提法，如加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。这一提法实质上既回避了农户对宅基地的所有权，也回避了农民自建房屋的产权确认问题。从理论和实践看，仅给农户颁发宅基地使用权证是不够的，应为农民颁发房地一体的不动产产权证书，才能在农村建立归属清晰、权能完整的不动产产权制度。
四、锁死总量
在对农村现有宅基地确权登记颁证后，在法律和政策上明确规定：各地宅基地数量就这么多，无论人口如何变化，农村宅基地数量不再增加，体现政府对土地用途的管理权。一方面，我国人口基数大，还要继续增加，随着经济发展、收入增长，消费升级，对各种农产品的需求会持续增加，保证十四亿多人口对基本农产品的消费需求，我们国家必须保有基本的农用地数量，决不可以无限制的增加宅基地数量。另一方面，随着大量农村人口向城市迁徙，农村将出现相当数量的闲置宅基地，目前和今后，利用市场调节机制，通过流转宅基地使用权，现有宅基地完全可以满足农村实住人口对建房用地的需求。有两点值得注意：
一是不宜授权乡镇政府宅基地审批权。首先这不符合法理，既然宅基地归集体经济组织成员集体所有，是否允许某人使用宅基地，理应由本集体经济组织的成员民主决定，政府不能越俎代庖。此事不宜简单化。一般而言，土地的用途管制、宅基地的总量控制政府要管；具体到宅基地在不同农户的配置，则应有其所有权主体做主。其次，按照政策，今后在农村也不允许农用地转为建设用地，而现有宅基地则由不同农户分别占有和使用，如果乡镇政府给某个农户审批了宅基地，这些宅基地将来自何处？其三，有审批，就会有寻租行为，产生新的不公平和问题。
二是不宜为某些人群在农村获得宅基地开政策口子。在改革试点过程中，有的地方提出，乡贤回农村支持乡村振兴，可以向集体经济组织申请宅基地。这很值得磋商。首先，乡贤的确切含义不明确，标准不清楚，总不能从城市回农村的城镇人口都是乡贤吧？按照现行政策和法律，现阶段，有权获得宅基地的只能是本集体经济组织成员，其他人员不能无偿获得宅基地。其次，有谁来确定某人是不是乡贤？是由农民群众来决定还是由政府来认定？其三，乡贤为什么可以在农村申请宅基地？可以推演一下，假如一个乡贤回到农村，能否帮助乡村振兴是将来的事情，但他申请宅基地则是要即时兑现的，这两件事出现不一致怎么办？关键是，宅基地是本集体成员集体所有的，给不给一个人宅基地，还是要尊重农民的所有权，即使城镇人口到农村支持乡村振兴，所需住宅用地可以通过市场机制流转宅基地使用权来解决，而不是采用人为配置的办法。
五、盘活存量
宅基地制度改革，在确权的基础上，关键是运用市场机制，激活这一沉睡的资产。在承认现实、锁死总量、确保宅基地总量不增加的前提下，通过市场机制盘活现有宅基地存量，有在农村建房需求的，可通过有偿转让宅基地使用权获得建房用地，也无需审批。这样，既可以有效激活宅基地使用权，满足不同农户家庭人口变化对宅基地的需求，又实现对宅基地的集约节约使用。随着农村人口城市化的进程加快，农村原有人口向城镇转移了，宅基地在农村内部转让需求减少了，客观上要求扩大宅基地使用权流转的范围，由农村扩展到城镇；客观上要求增加参与宅基地使用权流转的主体，由农民扩展到本地城镇居民。这样才能建立宅基地市场化退出、配置机制，真正盘活宅基地，激发乡村振兴的内在活力。道理在于，对国家而言，农民把宅基地使用权转让给别人使用比闲着好；对农民而言，将宅基地使用权高价转让比低价转让好。最根本的原因在于，宅基地所有者有权利处理自己的财产，农民也不会无偿让出自家祖传的宅基地。在计划经济时期，我们对农民实行的是强买政策，政府通过下达统派购任务，低价收购农民农产品，没有收到好的经济社会结果，教训深刻。理论研究和实践表明，任何通过限制农民权力来维护农民利益的思维，在起点上、逻辑上都是不成立的。在中央明确提出建立高水平市场经济体系的当下，维护农民利益的有效做法是赋予农民更多财产权利，尤其是财产处置权。再通过法律行政手段限制农民处理财产，对集约节约利用宅基地、增加农民财产性收入，也不会有好的结果。不能因为一些城里人的所谓担心，从制度上剥夺亿万农民处理自己财产的权利。要警惕打着维护农民利益的旗号，剥夺农民的财产权利，把农民排斥在市场体系之外，把农民最值钱的资产排斥在市场交易之外的情形。这样，宅基地就是沉睡的资产，也堵死了农民增收的重要渠道。这对实施乡村振兴战略、实现农民生活富裕，只有坏处，看不出有什么好处。可以预期，诚如当年家庭联产承包极大地解放了农村生产力一样，推动土地要素在城乡之间双向流动和平等交换，将再次极大地释放农村经济社会发展的巨大潜力。
在宅基地制度改革方向上有些似是而非的说法，需要加以澄清：如一户一宅、公平获得、有偿使用等。
对一户一宅的提法，应先说清楚其基本含义是什么？如果基本含义不清楚，就只能是一个听着似乎有道理的口号，难以作为政策实施。在实践中，要清楚定义何谓一户？是按人口多少划分吗？如按人口多少划分，人口多的与人口少的如何处理？如有一户只有两口人，应该有一处宅基地，另一户有四口人，是否要给两处宅基地，如果不给，这户人家会说，哪家两口人一处宅基地，凭什么我家四口人也一处宅基地？一户还是按几代人划分？是一代人算一户，两代人算一户，还是三代人算一户？还有农村家庭内部分户问题，按照一户一宅的说法，儿子结婚后与父母分开过日子，一个新的家庭就成立了，如果提出申请，是否要给宅基地？假如分户就给一处宅基地，一个家庭有两个儿子，就可以得到两处宅基地，这对只有一个儿子的家庭显然不公平。
公平获得的提法需要明确主体是谁？在什么时间公平获得。现在的提法，没有明确获得宅基地的主体是谁？要知道，农村的宅基地不是唐僧肉，不是随便什么人都可以从农村集体经济组织获得宅基地的。党的十八届三中全会决定明确：农村集体经济组织成员有权获得农村宅基地使用权。这样规定，可以有效避免一个村的农民到另外一个村索要宅基地。按照党中央国务院关于推进农村集体产权制度的决策部署，今年，全国性的确认集体经济组织成员身份工作将全面完成，将来新增的在农村居住人口，不再自然是集体经济组织成员，不能无条件获得宅基地。不确认集体经济组织成员身份，笼统讲农民公平获得宅基地是缺少根本前提的。而且，集体经济组织成员有权获得宅基地，也只能是一次性的。在农民普遍拥有宅基地的情况下，提出公平获得宅基地是没有实际意义的。将来成员家庭新增人口在农村居住的，主要通过继承、市场化机制来解决住房用地问题，不能从集体经济组织无偿获得。
有偿使用宅基地也存在同样的问题，到底谁应该有偿使用？农户以家庭为单位都有宅基地，农民是宅基地的所有权主体。农民在一个地方居住了几十年都不用缴宅基地使用费，现在改革宅基地制度，农民使用本就属于自己的宅基地要有偿，要缴费，这不合逻辑，农民难以接受。农民说，改革开放以来，提高农产收购价格、取消统派购任务、废除农业税、给农民补贴、建合作医疗制度都是党和政府给农民好处，现在丈量农民的宅基地，拆农民的房子，使用宅基地收费，这是在侵犯农民权利。
六、鼓励复垦
对进城落户农民，宅基地长期闲置的，在产权归属不变的前提下，通过以奖代补、市场化的方式，鼓励予以复垦。复垦增加的耕地指标，可以同等数量增加当地建设用地指标；增加的指标可以在指定市场上市交易，获得指标者才可以在土地市场上参与建设用地的投标。重庆市的地票交易制度设计值得借鉴（基本思路和做法是：先复垦、后占用，农村复垦多少，城市占用多少；农村复垦的耕地达标后形成地票指标入市交易，用地企业先竞价购买地票指标，并据此在城市向政府申请供地，确保耕地补充、占用平衡。每亩宅基地复垦为耕地的费用为3.7万元，每亩地票指标成交价高时达到30万元，扣除耕地复垦费用后，地票指标收入的85%归退出宅基地的农户，15%归集体经济组织，用于农村公共设施建设）。这既可以切实保护和增加耕地数量，提高耕地质量，又能有效满足城市非农建设用地需要，真正实现农村耕地补充、城市土地占用平衡，对提高农村治理水平、促进农村人口向城镇转移、实现农村社会稳定具有积极的现实意义。
七、实行民主决策
宅基地问题本身是农民的事，涉及每个家庭的切身利益，如何改革应尊重农民群众的选择，最终要把改革的选择权交给农民，这是改革取得成功的群众基础。在实践中，地方党委政府可以提出宅基地制度改革的指导性意见，由农民群众通过民主决策，确定改革的实施方案。但对具体的改革方案，不同的个人会有不同的考虑和选择，在实行民主决策时，群众不可能百分之百同意，这时该如何解决？应先制定民主决策的规则。如果不制定抽象的、具有普遍约束力、对所有人员一律平等的、明确一致同意的投票规则，一旦投票与具体目标、具体事项联系起来，很自然有群众会从自身角度考虑投反对票，出现多数人同意、而少数人不同意的情况。为此，应先制定对所有群众一视同仁、普遍适用的、抽象的、具有普遍约束力的民主决策规则。就是要经群众民主投票决定，将来涉及民主投票时同意比率达到多少即是一致通过。比如，如果群众投票决定，在民主投票时，同意率达到95%为全体一致同意。在以后，针对每个具体事项投票表决时，只要同意率达到95%即为全体一致同意，就不存在少数人不同的问题。
（作者系农业农村部原巡视员）
