11月22日，“双循环”新格局下的乡村振兴与资源环境政策——学习党的十九届五中全会精神专题研讨会在南京农业大学举行。中国资源环境与发展研究院专家深入学习党的十九届五中全会精神，研讨在“双循环”新发展格局下如何践行新发展理念，推进绿色发展，助力“强富美高”新江苏建设。
郭贯成：“十四五”时期健全自然资源资产产权制度的几个重大问题
党的十九届五中全会指出，健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。建立自然资源所有权分级委托代理机制、完善自然资源资产使用权权能体系、健全自然资源资产价值体系、构建自然资源资产产权框架体系是“十四五”时期健全自然资源资产产权制度需要着重考虑的几个重大问题。
一建立自然资源所有权分级委托代理机制
自然资源所有权委托代理机制构建可从六个方面入手：一是确立国务院全民所有自然资源资产所有权的主体地位，明确自然资源部自然资源资产所有权的代表行使主体地位，由自然资源部把代理权落实到省（自治区、直辖市）、市、县级政府，再由地方政府与同级的自然资源管理部门划分监督与管理职能。二是区分全民自然资源所有权与集体自然资源所有权，取消乡镇一级的自然资源代理权限，以县域为单位开展自然资源确权登记和自然资源统一调查监测评价等管理方式。三是将跨区域的自然资源、国家重要自然保护地以及具有国家安全战略意义的自然资源所有权行使主体直接登记为自然资源部，以增强区域协同发展能力。四是强化自然资源产权的激励和约束功能，转变“唯GDP论政绩”的激励观，实行“自然资源资产管理包干制”，建立自然资源经济效益、社会效益和生态效益并重的评价机制，引导地方政府规范和纠偏自然资源管理过程中的错位、越位与失位等乱象。五是以国地税合并改革为契机，统一政府收入体系，规范财政收入分配制度。六是健全自然资源资产监管体系，发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用，开展领导干部自然资源资产离任审计，贯彻落实党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。
二完善自然资源资产使用权权能体系
首先，以自然资源统一确权登记为切入点，明确自然资源部的所有权主体地位，明晰中央与地方政府的权属边界，建立公平、公正的权益分配机制，为深化产权制度改革奠定基础。其次，以所有权与使用权分离为着力点，不断创新和解构自然资源资产产权权能，探索与“统一所有，分级管理”相配套的自然资源资产全民所有权的实现形式。再次，以自然资源资产有偿使用为落脚点，发挥市场对自然资源的配置作用，搭建交易平台、制定交易规则、完善市场监管、建立市场风险预警机制，将自然资源转化为自然资源资产，进而保护全民对自然资源资产享有的合法权益。
三健全自然资源资产价值体系
需要不断健全自然资源资产价值体系，尤其是关注生态环境功能价值，为建立生态产品价值实现机制、实现高质量发展奠定基础。自然资源的生态环境功能价值主要表现在防止土壤侵蚀、涵养水源、改善气候、净化空气、维护生物多样性等方面。生态产品价值实现机制是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。如何科学、合理的实现生态产品价值是今后一段时间需要重点关注的问题。
四构建自然资源资产产权框架体系
建构自然资源资产所有权、代理权、使用权“三权分置”的具有中国特色的新时代自然资源资产产权体系，既能保证自然资源部代行所有者的地位，又可明确各级政府管理与监督的代理职能，还能保障自然资源使用者的合法权益，有利于明晰自然资源的所有者、代理者和使用者之间权、责、利的关系。从加强生态保护、促进生态文明建设出发，需要构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，需要进一步提高自然资源开发利用效率，保障国家生态安全和资源安全，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。从长远来看，要将全民所有自然资源资产和集体所有自然资源资产纳入到统一的分析框架。因此，如何做好自然资源资产“三权分置”和集体承包地和宅基地“三权分置”的衔接工作，是下一步研究的重点。此外，在纵向委托代理的基础上，还须进一步理顺横向自然资源委托方与同级自然资源管理方之间的监督与管理关系，明确各自的权力范围，避免委托方既当“裁判员”又当“运动员”现象的发生。
易福金：有效提升近地臭氧治理能力，切实增强粮食安全保障水平
党的十九届五中全会对“十四五”时期持续改善生态环境质量提出了明确要求，指出臭氧污染防治要坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，深入打好污染防治攻坚战。在经济转型挑战前所未有、生态环境问题凸显、国际环境急剧蜕化以及新冠疫情多重压力下，强化粮食安全属地责任，是确保粮食安全保障能力的重要机制和手段。然而，近地面臭氧已成为江苏当前首要大气污染物，并且臭氧污染时间段与粮食生长敏感期高度重合，不断侵蚀江苏粮食供给的潜力，近三年已导致水稻和小麦总产量分别减少4.8%和3.7%。现阶段，需要全面提升臭氧治理能力，加强生态、粮食安全战略联动配合与深度融合，实现生态安全为粮食安全托底、粮食安全促生态环境管理转型的新局面，切实增强我省粮食安全保障水平。
整合政府相关治理系统，构建臭氧污染与粮食生产关联的预警系统。加强政府相关部门联动、深度合作，促进环保部门与粮食生产部门信息互通。积极引入人工智能和深度学习等技术，提升区域空气质量模型对臭氧污染预测预报能力。强化现有臭氧污染治理组织职能，增加粮食生长关键时期臭氧污染信息通报、建设污染治理协同保障粮食安全中心等。深化粮食生产部门臭氧污染认识，积极配合提供粮食作物臭氧敏感期信息，加强各作物臭氧敏感期内的臭氧浓度值监控，促进环保部门臭氧治理效果反馈，全力保障粮食安全省长责任制落到实处。
加大农业科技投入,研发优质高产抗逆新品种。开展不同作物生长关键期对臭氧污染响应的研究，明确非生物逆境胁迫严重粮食作物产量、品质的生理生态机制，加快粮食作物抗逆品种选育及栽培技术研发。培育出耐受臭氧污染的粮食新品种，研究总结适应臭氧污染的耕作制度。针对不同作物以及相同作物的不同品种对臭氧的敏感度差异性，改进栽培技术管理，缓解臭氧污染对粮食生产的不利影响。不断培育优质高产抗逆新品种，坚持数量质量并重，从源头上保障粮食安全。
深度推动区域协同治理，全面提升臭氧污染治理水平。健全臭氧污染监测监控体系。完善大气质量监测站点，实现空气质量自动监测全覆盖，建成全省大气光化学观测网络。对化工园区、大型油站、涂装类企业、交通干道等重点区域和行业开展精准监测，加强重点固定污染源排放自动监控与预警，同时建议修订《江苏省移动源排气污染防治条例》。结合“十四五”大气污染防治专项规划编制，突出加强臭氧前体物VOCs的治理。按照《重点行业挥发性有机物综合治理方案》、《挥发性有机物无组织排放标准》等要求，完善“源头控制—过程控制—末端治理”的VOCs污染全过程控制技术体系，编制精细化的年度VOCs源排放清单及物种清单，运用经济手段推动臭氧污染长期改善。坚持区域联防联控，深化共同体思想，提高“一盘棋”意识，加强长三角地区与苏皖鲁豫交界地区的合作，构建重污染天气应急响应和臭氧污染联防联控体系，制定区域间空气质量目标和臭氧污染长期控制战略，切实降低臭氧污染。
蓝菁：完善耕地占补平衡
耕地占补平衡制度是耕地保护政策的核心政策之一。十四五期间，科学认识耕地占补平衡政策在新时期的战略内涵和变化，明确耕地占补平衡对接新时期的工作重心，完善耕地占补平衡政策体系，已成为我国耕地保护制度转型过程中亟待解决的问题，也是双循环新格局下，保障国家粮食安全、经济安全、生态安全的重大战略需求。
首先，跨省域耕地占补仍是补充耕地后备资源的有效途径。全国耕地后备资源的区域分布不均衡，经过多年持续开发利用，经济发达地区后备资源短缺甚至枯竭。补充耕地呈现出小规模、分散性、碎片化特征，导致撂荒和闲置问题突出，在省域内实现占补平衡越来越难。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国15.4%。在双循环格局下，迫切需要在国家层面以大规模、集中、连片的方式进行补充耕地；以不影响调出地区可持续发展为前提，避免透支资源谋求一时的增长；严格落实在线报备和平台监管制度，确保中央政策在执行中不变形、不走样，充实和保证耕地后备资源。为避免跨省域占补使得耕地重心从复种指数高的东部沿海地区向复种指数低的中西部地区“漂移”，导致提高粮食复种指数的要求可能难以落实，跨省域耕地占补还需做好对占补平衡区域的匹配工作，必须将跨省域占补平衡严格限定在复种条件相似的区域内。
其次，实施耕地提质改造是稳定耕地生产力的关键举措。耕地“红线”不仅是数量上的，更是质量上的。国家自然资源督察机构在2019年耕地保护督察工作中发现，全国补充耕地质量较差或不到位的面积高达70余万亩。单一目标的耕地数量平衡可能导致优质耕地的流失，继而危及到耕地安全生产能力。因此，应多层次多维度地实施耕地提质改造：实施保护性耕作，全面实行建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用，大力推动秸秆粉碎还田腐熟、增施有机肥、种植绿肥等行动，提升土壤有机质含量；有效控制农业面源污染，加强盐碱土壤、污染土壤等治理，改善耕地生态环境，促进污染、退化耕地地力恢复，有效提高综合生产能力；加大土地节约集约用地力度，积极盘活低效用地、闲置土地、批而未供土地；进一步提升高质量耕地的占用成本，利用价格机制少占或不占优质耕地。
再次，实行占补生态平衡是耕地保护对接生态文明建设的重要环节。占补平衡经过长期发展，陷入了“地类相争”的困境，存在将不适宜开垦的陡坡及林地、湖泊、沼泽开垦为耕地的现象，破坏了生态环境，造成严重的生态效益损失。耕地占补平衡政策必须对接生态红线政策，以适应生态文明建设需求。因此，未来应统筹山水林田湖草系统治理，加强对生态系统的保护。加大生态系统的保护力度，严格规范土地开发整治活动，加强对国家禁止开发区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的保护，严格控制对天然林、公益林地、天然草地、河湖、湿地等的开发，严禁开垦林地、草地等不符合主体功能定位的各类开发活动。科学制定土地整治规划，坚持以水定地，因地制宜适度开发宜耕后备土地资源，限制对生态环境脆弱的地区进行土地开发。
最后，创建多元化的耕地保护激励机制是新时期耕地保护的驱动力。新时期，耕地占补平衡已进入存量优化阶段，需着力探索建立耕地保护新机制，充分激发各方保护耕地内生动力，持续促进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。实施中央——地方纵向一体化补贴路径，设立耕地保护补贴的协调机构，统一设定政策执行标准与考核指标，发挥补贴政策托底作用。完善绩效考评制度和资金监管体系，将补偿资金发放与耕地保护实际成效相挂钩，以绩效为导向，调动基层保护耕地积极性，同时向社会公开资金分配方案，互相监督，确保公正，防范风险。基于主体功能区划，探索耕地保护差别化补偿激励机制，在生态功能占主导的地区，应提高耕地保护的生态补偿激励力度，加大耕地生态保护；在粮食主产区应加大对粮食生产的补偿激励，对保障国家粮食安全做出突出贡献的地区提供实惠；在经济发达地区可探索“普惠性补偿”+“绩效性激励”，并进一步提高补偿标准；经济欠发达地区因财政较薄弱，应倾向于“绩效性激励”，让真正保护耕地的单位和个人受益。
马贤磊：深化体制机制改革，全面推进乡村振兴
加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为“十四五”加快农业农村现代化、全面推进乡村振兴战略提供了新机遇。我国现行城乡要素流通存在制度障碍，乡村资金、科技和人才等资源缺乏，产业发展和乡村建设行动开展乏力，需要打破阻碍城乡融合发展的制度壁垒，畅通城乡要素流动，加快产业体系构建，全面推进乡村振兴。
加快构建城乡融合的现代乡村产业体系。全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，严守耕地红线，严格保护基本农田，严厉抵制耕地非农化、非粮化，强化农业科技和机械支撑，加快推进农业农村现代化示范区或示范园建设，提升绿色化、有机化、生态化农产品生产能力和供给能力，推动农业高产量、高质量发展。基于乡村资源禀赋、经济发展、历史文化等特征，积极调整乡村产业结构，培育壮大现代乡村加工业、旅游业、农业电商等新产业新业态，着力打造乡村一二三产业融合发展平台，促进乡村经济多元化发展，持续提高农民收入，不断缩小城乡差距。
着力加强乡村生态文明和村容村貌整治的机制建设。以“绿水青山就是金山银山”发展理念为指引，加强乡村农田、林木、草原、河湖、水系等生态资源保护和治理，强化乡村生态产品和服务供给能力，充分挖掘乡村的生态资源功能和价值，努力打造“美丽田园乡村”。因地制宜推进“厕所革命”、危旧房整治、生活垃圾分类和生产生活污水治理等乡村整治行动，建立健全乡村整治奖补激励机制，促进村庄空间优化布局和人居环境美化。完善乡村供水、供电、供气、道路、网络、物流等基础设施，提升医疗、卫生、教育、社保等公共服务条件和质量，推进城乡基础设施一体化和公共服务质量均等化。
全面深化农村土地和农村集体产权制度改革。巩固和完善承包地“三权分置”制度，落实第二轮承包地到期后再延长政策，保证土地经营权的稳定性，让经营主体吃下“定心丸”。探索推进宅基地“三权分置”和农村集体经营性建设用地入市改革，建立“同地同权同价”的城乡统一建设用地市场，激活农村资源内在价值，吸引城市资金、人才、技术等要素向农村集聚，实现城乡要素资源平等、畅通流动。合理确认集体成员身份，发挥集体经济组织协调、监督、管理的能动作用，发展壮大新型农村集体经济，完善土地出让收益分配机制，严格保护好集体成员财产性收入。深入开展家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体培育和规范提升行动，积极探索多种形式的适度规模经营。逐步推进农业支持保护政策由“黄箱化”向“绿箱化”发展，降低支持保护政策对生产和贸易扭曲的影响。建立健全城乡人口双向流动制度，出台鼓励城市居民进入农村发展的政策，放松除个别超大城市外的城市落户限制政策，加速推动农业转移人口市民化。
落实和完善乡村振兴政策、人才和资金保障等配套机制。加强政府对乡村振兴的顶层设计，充分利用脱贫攻坚形成的政策、制度和工作体系等一整套行之有效的工具，围绕乡村产业兴旺、生态文明建设、乡风有序整治等任务强化规划引导约束机制。完善乡村人才振兴激励机制，重点加强乡村发展“带头人”队伍和懂农业、爱农村、爱农民的“三农”人才队伍建设，创新多项类别、多种形式的农民职业技能培训模式，积极鼓励各类人才返乡、入乡、留乡创业发展，不断优化乡村人力资本。建立完善的资金保障与管理机制，积极引导国家财政、税收、金融、保险、市场多方参与乡村振兴战略实施，加快构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本积极参与的农业农村多元化投入格局，同时加强乡村振兴项目资金资产的管理与监督。
