随着耕地保护立法提上日程，耕保重点难点问题如何解决成为业内关注热点。近日，耕地保护法治化建设研讨会在江苏南京召开，南京农业大学中国资源环境与发展研究院邀请多位土地管理和法学界知名专家献计献策。
我国耕地保护立法回顾与创新
孙佑海
天津大学法学院院长、中国绿色发展研究院执行院长
耕地保护立法要尊重自然规律
耕地保护立法要基于耕地的基本特性。一是耕地的位置固定性。耕地不能移动使其呈现地域性特征，不同区位的耕地地力不均。二是耕地面积的有限性。我国耕地面积十分有限，且属于不可再生资源，必须采取措施补充耕地。三是耕地供给的稀缺性。我国既保护粮食安全，也要保障发展用地，耕地供给长期处于紧平衡。四是耕地占用容易恢复难的特性。经济建设把耕地占了就能用，但是已经建设的土地复垦为耕地成本巨大，而且复垦耕地地力低，尽管利用表土剥离技术可以保护一部分耕作层，但是土壤培肥是一个漫长过程。
耕地保护立法要汲取历史经验
我国耕保历史上有三座制度建设里程碑。第一座里程碑：1986年成立原国家土地管理局，发布《中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，全国人大常委会审议通过《土地管理法》，改变了以往因城乡分割管理不力造成的混乱局面，乱占滥用耕地势头在一定程度上得到遏制。但是1988年开始的国有土地有偿使用和出让制度改革，对耕地保护产生了巨大冲击。第二座里程碑：1997年出台《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，进一步完善我国土地管理制度。1998年修订的《土地管理法》。尽管有不同意见，仍然提出并实施耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的重大决策。但该政策未得到有效落实，占补平衡仅在数量上得以体现，占优补劣是一个普遍现象。第三座里程碑：2017年出台《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，再次重申保护耕地。2019年再次修改《土地管理法》。党中央文件和新修改的《土地管理法》强调坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇，同时从统筹推进“五位一体”总体布局出发，提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施，明确“两个绝不能”。新法将“基本农田”上升为“永久基本农田”，进一步完善了耕地保护制度。新法还为改革预留了改革空间，明确国家建立国土空间规划体系。2021年修正《土地管理法实施条例》明确：土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。同时明确建立耕地保护补偿制度，加大土地违法行为处罚力度。
尽管我国耕地保护取得了一定成就，但耕地依然在快速减少。除了农业结构调整与退耕还林还草等因素影响，缺乏整体性治理理念，制度体系不够全面；利益不平衡，农民保护耕地积极性不高；公法程序性制约不够有效；对地方党委监督不到位，耕地保护重视程度与制度执行力度不够；耕地保护基本概念不清晰，制度设计不够科学等也是重要原因。
耕地保护立法要注重发展创新
为了科学制定“耕地保护法”，一要以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，提高政治站位，从新的历史高度出发，充分认识耕地保护的政治意义和战略地位。二要明确耕地保护法的适用范围，科学界定耕地概念，理顺相关法律和政策关系。三要注重整体性治理，实现利益平衡要有新举措。强化平等和规则意识，以完善“三权分置”为突破口，实现耕保立法与民法典的衔接，加快土地流转，扩大经营规模，保障农民权利，增进农民经济利益。四要完善行政程序。加强耕地占用审批监督制约，强化耕地占补平衡，尽量减少征地范围。强化公众参与权、信息公开权及监督救济权，完善行政公益诉讼。五要相应完善党内法规，实行耕地保护党政同责。此外，还应改革土地出让金征收和使用制度，强化耕地数量、质量和生态三位一体均衡管理。通过以上改革和制度创新，使新制定的“耕地保护法”成为历史上有力保护耕地的第四座里程碑。
基于产能和生态“双安全”的耕地保护立法思考
郧文聚
自然资源部农用地质量与监控重点实验室主任、二级研究员
立法要抓住耕地保护数量、质量、生态“三位一体”的本质特征
耕地保护立法应基于对耕地保护内涵的科学认识。首先，耕地数量是表相，数量管控是耕地保护的重要抓手和工具。耕地不是“标准工业产品”，不可忽略不同区域耕地的自然差异性和难以替代性，只有数量保护的耕地保护制度注定是不完善的。仅仅抓住耕地保有量，单一强调“占一补一”，导致占优补劣、占近补远、占水田补旱地等现象频发，使得耕地布局不稳、质量退化、生态受损，国家耕地保护红线受到严重冲击。同时，不可否定以耕地保有量为核心的数量保护策略，甚至要更加严格。如果没有抓住耕地保有量的这个基本前提，当前我国耕地保护基础必然更加脆弱。
其次，耕地质量是功用，耕地质量和产能是粮食安全的核心要义。长期以来，耕地质量保护有关管理规定不够严密、理解不够统一，管理机构和主体法律规定不够明确。近年来，通过编制规划、制定标准和大规模良田建设工作，建立了全国耕地质量分等技术与工作体系，为实行耕地数量和质量保护并举创造了条件。要坚持以建设促保护，注重补充耕地质量源头管控和现状耕地质量管护与提升，以科学的耕地质量调查监测评价体系支撑国家粮食产能安全。
第三，耕地生态是本质，具有周期性的自然生产力是耕地区别于其他土地资源的重要特征。人工投资赋能提高粮食产量，必须以维护耕地自然生产力为基本前提。不顾及耕地自然生产力的恢复和保育，粗放地开发利用耕地自然生产能力，或过度地人工赋能、长期高强度利用耕地都不可取。面对耕地退化、耕地污染等趋势，耕地自然生产力贡献持续下降，必须尽快阻断耕地生态破坏行为，构建基于耕地产能和生态“双安全”的制度、技术和工作体系。
保障产能和生态“双安全”的耕地保护立法建议
数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”耕地保护是必须实现的国家目标，耕保立法是实现这一目标的必然途径，需要注重尤其要后两点的制度创新，构建满足中央要求、符合人民期盼的最严密的耕保法律体系。
一是进一步明确耕地保护的基本原则。把耕地放到更大的自然地理格局、区域生态系统层面予以考虑，坚持面积是基础、产能是核心、生态是根本，坚持系统观、整体观，统筹耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。
二是建立农田质量与生态状况定期调查监测评价预警制度。强化科技支撑和部门协作，建立科学全面的耕地质量调查监测与评价预警体系，实现农田质量与生态问题的精准识别和预警。
三是建立耕地数量、质量、生态“三位一体”占补平衡新机制。以更加简明、科学的耕地资源质量分类成果反映耕地质量状况，补充耕地选址采取生态环境条件“一票否决制”，建立补充耕地质量核查与监管制度，确保区域耕地布局基本稳定，耕地产能和生态“双安全”。
四是建立耕地质量建设与提升制度。持续通过高标准农田建设、中低产田改造、土地复垦与整理等工程措施提升耕地质量，以建设促保护。根据全国国土空间规划纲要，编制全国高标准农田建设规划，明确建设任务和布局，并逐级分解高标准农田建设任务，落实到地块，保障资金供应。
五是建立耕地生态保护与修复制度。及时修复损毁耕地，及时治理退化和受污染耕地。加强现有耕地生态建设，完善生物缓冲带、防护林网、生态沟渠等绿色基础设施，维护耕地地上地下生物多样性，维持耕地生态系统稳定性。制定精细化耕地保护利用管理制度，建立耕地轮作休耕制度，鼓励因地制宜发展生态农业、有机农业、循环农业等，提升耕地生态系统质量和稳定性。
六是完善耕地保护法律救济举措。耕地保护法律不能止于“堵”，更应着眼于“疏”，提供更多的耕地保护选择，避免最严格的耕地保护制度沦为“空制度”“稻草人”。
激发农民内生动力，推进耕地保护治理现代化
陈小君
广东外语外贸大学土地法制研究院教授
党的十八大以来，党中央就高标准农田建设、耕地质量保护、耕地保护补偿机制等作出系列重要部署。各地积极采取措施，强化主体责任，落实占补平衡要求，耕地保护取得明显成效。但是，我国耕地保护长期单一依赖政府力量，农民作为耕地保护的最佳主体，耕地利用的观念没有改变，行动上缺乏积极性，农民建房占用耕地问题严峻，成为耕地保护的一个突出短板。耕地保护立法应找准问题有效施策，激发农民保护耕地的内生动力，推进国家耕地治理现代化。
政府单向管制的耕保治理存在“四个不足”
一是治理观念上政策主导，依法治理不足。历经四次修改的《土地管理法》，关于耕地保护的内容主要为原则性专章规定；《农业法》仅有关于耕地肥力的规定，《基本农田保护条例》修订只涉及个别概念。大量政策文件的稳定性、确定性、可预期性和规范性不强，不能适应新时代的发展理念、新的挑战以及未来的风险。二是治理主体上单向管制主导，综合治理不足。耕地保护往往由政府单打独斗，有为市场作用不够，有限政府效果未显，与其他社会力量之间缺乏有效协调。三是治理目标上数量主导，源头治理不足。耕地保护目标以种植农作物而非可耕地数量为主导，重管制惩罚、轻引导激励，重行政刑事处罚、轻民事补偿赔偿，占补平衡政策容易被钻空子。四是治理措施零碎且冲突，系统治理不足。多目标治理思路下，对相互冲突模板的平衡统筹不够，对治理的难点痛点关注不足。
健全以农民为中心的耕地保护治理机制
建立以农民为中心的治理机制，是最佳、最近、最及时、最有效的耕地保护举措。立法应当转变观念，加大法制思维运用，主张有限政府，建设有效市场，激发农民保护耕地的内生动力。一是突出农民主体地位，实施综合治理。
一是突出农民主体地位，实施综合治理。农民主体地位是以人民为中心思想的体现。要畅通农民有效参与国土空间规划的渠道，使规划不只是图上画画、墙上挂挂。在土地监测监督上要充分吸收农民力量，让农民成为土地监督的千里眼、顺风耳，健全违法占用耕地处置反馈机制。同时，鼓励总结农民集体保护耕地的实践探索经验。
二是满足农民合理需求，实施源头治理。要健全激励机制，精准有效激励耕农。健全永久耕地保护制度，规范实施占补平衡制度，满足农民合理需求，形成以农民为主导的土地整理利益分配结构。要满足农民居住和发展合理用地需求，建立集体建设用地和宅基地、集体建设用地内部经营性和公益性转换机制，提高农村土地节约集约利用效率，激发宅基地退出制度活力。充分尊重农民诉求，优化财政政策。要畅通意见搜集渠道，了解农民诉求，提高补贴和支持的精准性有效性。
三是法治保障农民集体，实施系统治理。应尽快立法修法，为善治出台良法。坚持完善农村基本经营制度，进一步放宽规范农民流转土地经营权权利。壮大并有效实现农民集体经济，在联合用途管制条件下强化土地资产属性、资源属性和土地所有权主体归位观念，在服务农民中发展集体经济，实现农民发展与耕地保护“双赢”。
统筹占补与进出“双平衡”的耕地保护立法建议
孔祥斌
中国农业大学国家农业科技战略研究院副院长、教授
保障粮食安全迫切需要实行耕地占补与进出“双平衡”管理
2009-2020年，我国粮食进口量从0.52亿吨增加到1.43亿吨，对外依存度达新高。全球气候变化、耕地资源退化、新冠疫情冲击和地缘政治冲突等加大了国际粮食供应风险；极端自然灾害、粮食产销区域分化、农民种粮收益下降等影响国内粮食生产稳定。耕地是粮食生产的根基。“三调”显示，建设占用耕地显性损失问题基本得到控制，但景观建设及“非粮化、非食物化”问题导致耕地总量持续减少并逼近18亿亩保护红线。加上耕地空间布局稳定性变低，气候灾害抵抗力变弱，水土健康支撑性变差，导致耕地质量风险剧增。在此背景下，2020年以来国家出台了系列遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”措施，标志着我国耕地保护已经进入统筹占补与进出“双平衡”的新阶段，亟需立法支撑。
统筹耕地“双平衡”立法要协调好四个关系、三重目标
统筹耕地占补与进出“双平衡”立法，要基于“大食物观”，建立耕地刚性占补平衡和弹性进出平衡管理机制。要稳妥处理四个关系：一是南方与北方关系，最大限度保护光热条件好的优质耕地；二是耕地与其他地类的关系，避免大面积退耕；三是自然资源与其他部门关系，发挥部门间合力；四是耕地保护立法与《土地管理法》《农村土地承包法》等的关系。统筹耕地“双平衡”要有效兼顾三重目标：一要守住18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全的“生命线”；二要保障农民收益，推动乡村振兴的“发展线”；三要满足居民膳食转型和对美好生活的需求的“营养线”。
统筹耕地“双平衡”要把握五项重点工作
一是统筹流程。统筹农业结构调整管理，农业农村部门建立耕地种植负面清单，自然资源部门监控耕地进出。统筹管理单元，县乡协同治理，小农户由村委会管理，种田大户等乡镇管理、县级备案。统筹主体责任，建立耕地用途管制共同责任机制，强化耕地用途管制和保护责任目标考核运用。二是稳定数量。重点抓住10亿亩永久基本粮田和5.46亿亩棉、油、糖永久基本农田管理，一般耕地根据因地制宜引导复合利用。推进存量建设用地复垦，盘活农村集体建设用地。探索国家层面的耕地后备资源集中式、高科技开发。三是优化布局。宏观上优化南方北方耕地和粮食生产布局，中观层面统筹需求构建弹性国土空间，微观上促进耕地空间经营规模化。加大全域土地综合整治力度。四是提高效益。推动三产融合发展和耕地多功能价值收益，建立耕地发展权与生态保护补偿制度，提高地方政府和农民耕地保护积极性。五是科技助力。搭建智慧耕地保护技术平台，建设“空-天-地”一体网络，提高耕地资源调查、评价与监测现代化水平。
统筹“双平衡”立法要做好两类衔接
一是部门衔接。耕地保护立法要与农业农村部门高标准农田建设，生态环境部门生态修复，国家林业和草原局森林保护相衔接，形成一以贯之的管控体系，实现粮食安全、生态安全、“藏粮于地”的目标协同。二是法律衔接。耕地保护立法要与《土地管理法》中关于耕地保护，《农村土地承包法》中土地承包经营权保护与流转，《乡村振兴促进法》中产业发展和生态保护等内容相衔接，夯实中国耕地资源安全基础。
耕地保护制度体系完善与立法建议
姜 海
南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员
耕地保护制度体系建设需解决问题
一是核心制度偏重数量保护，尚未形成符合耕地保护本质要求，系统完备、高效管用的制度体系。二是制度措施重行政方法，轻激励机制。中央与地方、政府与农民关系处理主要靠行政指令、监督检查，经济激励机制运用不足。三是耕地保护共同责任机制运行不够顺畅，部门协同不够，农民参与不足，基层治理作用不充分。四是制度内容设计不够全面平衡，重统一刚性约束，轻差异化举措。五是关键技术标准规范衔接不足，信息支撑不够有力，制度执行成本高昂。
加快完善国家耕地保护制度体系
新时代耕地保护制度体系构建，要加强系统治理、依法治理、综合治理，要坚持保护优先、问题导向、系统思维、提高效率原则，统筹耕地开发、利用、保护、管理全部过程，涵盖数量、质量与生态三类要素，贯通宏观、中观与微观三个层面，融合权力、责任与义务三大要件，面向管理者、所有者、承包户、经营者四类主体，强化约束与激励两种机制，推进耕地治理体系和治理能力现代化，降低制度运行成本、提高制度执行效率，夯实建设社会主义现代化强国新征程中国家粮食安全和生态安全的资源基础。
耕地保护制度体系，要遵循整体把握、系统谋划、科学设计等要求。内容上，既关注耕地数量和布局，也注重耕地质量和生态；主体上，既发挥政府责任与主导作用，也充分调动基层治理能动性；机制上，既让法律和行政硬约束更有力，也让产权和经济软激励更有效；路径上，既继承改革开放以来的成功经验，也结合时代创新理念与政策工具；视角上，既坚持中国特色从基本国情地方实际出发，也借鉴国际经验为我所用。
我国耕地保护立法几点建议
一要强化耕地保护在国土空间规划中的法律地位。明确耕地保护规划是国土空间规划体系的重要专项规划，推动耕地保护从被动、随机、分散管理，向主动、有序、系统治理转变。明确耕地保护在国土空间规划中应优先划定，落实耕地保护优先要求。强调耕地布局动态优化问题，协调“堵”与“疏”的关系。
二要明确耕地非粮化管控法律措施。依据不同利用方式对耕地质量与粮食生产的影响，制定耕地非粮化判断标准，重点瞄准对破坏耕地质量行为的管控，国家总体要求、地方制定清单实行分类管控。
三要确立耕地质量保护与生态修复制度。在数量保护责任目标考核基础上，强化耕地保护质量目标考核。完善耕地质量评价技术标准与规范，重视耕地轮作、休耕与污染防治，明确耕地生态修复国家投入与社会资本参与机制。
四要构建耕地保护补偿制度。建立国家对地区的非定向耕地保护补偿，明确粮食主销区与主产区依据常住人口与耕地状况等进行定向补偿。以耕地保护和良田粮用为导向，完善国家耕地地力保护补偿制度，支持地方和农民以协议方式对耕地进行特殊保护。
五要完善耕地保护全员参与机制。推广耕地保护“田长制”，健全耕地保护网格化管理机制，各级党政领导实质性参与耕地保护，充分地发挥乡镇（街道）、农村社区和集体经济组织的作用。建立耕地保护教育宣传、信息披露制度，发挥群众监督作用。
六要完善耕地保护法律责任制度。明确各级党委、政府及行政部门（人员）的耕地保护责任，明确耕地所有者、承包户、经营者保护耕地义务，明确非法占用耕地、污染、损害耕地质量生态的法律责任，强化追责问责。
耕地生态保护补偿立法取向及实现路径
龙开胜
南京农业大学公共管理学院教授、金善宝农业现代化发展研究院研究员
耕地生态保护补偿，是推进耕地数量、质量、生态保护“三位一体”的重要抓手。在粮食和生态“双安全”要求下，耕地生态保护补偿既要以生态保护为中心，也不能忽略粮食生产目标，需准确把握立法取向和实现路径。
明确耕地生态保护补偿目的、对象与标准
应充分认识耕地生态保护补偿的特殊性。耕地生态保护补偿是针对生态要素保护的单一补偿，这是其特殊性。它与包括经济、社会和生态保护在内的综合补偿，即耕地保护补偿存在明显区别。耕地的核心功能是粮食生产，脱离甚至背离粮食生产的耕地生态保护既不科学，也缺乏现实意义。耕地生态保护补偿立法要促进耕地生态功能与生产功能的协同，最终服务于保障国家粮食安全。理论上，谁是耕地生态系统服务的供给者，谁就应该获得补偿。从现有立法实践看，乡镇人民政府、街道办事处、村委会、农村集体经济组织以及其他单位和个人都可能成为补偿对象，但各自对生态系统服务的贡献尚需厘清。从耕地权利主体来看，耕地所有权人、承包权人和经营权人直接拥有或经营耕地，直接对耕地生态环境产生影响，将其作为补偿对象具有合理性和可行性。耕地生态保护补偿立法应确立耕地权利人的补偿对象主体地位，避免补偿对象泛化。生态系统服务价值的测算方法还不够成熟，不同研究提出的耕地生态保护补偿标准差异大，实践中难以落实。耕地生态保护补偿以生态产品或服务的价值为基础，但是从粮食生产中剥离耕地生态价值存在困难，补偿标准不宜“标准化”。从服务实践的角度，国家可以从法律上明确耕地生态保护补偿应考虑的因素和定期动态调整原则，具体补偿标准由实施部门因地因时制宜制定。
创新耕地生态保护补偿方式、保障体系与立法模式
多元化、市场化补偿是生态补偿的基本方向。鉴于耕地生态保护的强外部性，耕地生态保护补偿方式应以政府转移支付为主，市场化补偿方式为补充。国家可建立基于耕地用途的无差异转移支付，以及基于耕地质量的差异化转移支付方式，对耕地所有权人和承包权人的生态系统服务贡献予以补偿。在此基础上，还可以通过合同约定等方式，对耕地经营权人改善耕地质量的贡献予以补偿。市场化补偿应基于粮食产品品质差异等，通过生态产品认证计划补偿耕地经营权人的生态系统服务贡献。耕地生态保护补偿保障体系构建，应明确补偿资金来源保障、资金支出监管、补偿绩效评估、社会公众参与、违法违规行为责任追究等，确保耕地生态保护补偿得到稳定落实。耕地生态保护补偿立法，可以在耕地保护或生态保护补偿法规之中规定，也可以单独立法，制定耕地生态保护补偿条例。具体落实需要从国家和地方耕地生态保护立法的急迫性和时机成熟度进行考虑。
