在构建新发展格局，推动高质量发展，建设社会主义现代化强国新征程中，区域协调发展承担着了重要时代使命。高水平的区域协调发展，既有利于增强区域整体发展与协同治理能力，补齐国内大循环突出短板，推动全体人民共同富裕，也是中国特色社会主义优越性的重要体现。区域协调发展超越个体与局部理性，在区域系统观整体观引领下，通过统筹不同地域主体功能，合理优化发展结构，有效协同发展过程，最终实现大区域整体发展质量提升。区域协调发展尤其强调一体化发展观念、协同联动机制、公平互惠体系以及高质量发展成果的共享。
对于长江经济带，协调发展的重要性毋庸置疑。只有全面畅通城市群内部，城市群与乡村，沿江与腹地，上游、中游与下游，国内与国际五大循环，尤其是从协调发展的角度使沿江与腹地、上中下游之间真正循环起来，才能真正落实习近平总书记对长江经济带畅通国内国际双循环主动脉的重要指示，有力引领全国经济高质量发展。因此，实现大流域经济资源生态的整体治理与系统优化，是长江经济带协调发展的主要任务。打造长江经济带区域协调发展新样板，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的一项新的重大工程。在发展目标上，要着力解决发展不平衡不充分问题；在发展方式上，要全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念；在模式机制上，要探索中国特色的大流域生态经济社会空间组织新机制、新形态。这需要从产业、空间、生态、机制等维度把握现状、系统谋划、统筹解决。
关于区域发展的经典理论似乎表明，在市场经济条件下区域发展不平衡才是自然的结果。区域协调发展，除了要求市场有效，需要有为政府担当作为。尤其对于长江经济带这样的大流域，区域协调发展必须解决以下问题：一是要构建完善的基础设施和统一的市场体系，为人口等要素充分流动，深化分工提供条件；二是必须合理解决外部性问题，尤其流域上下游环境污染外溢难题；三是要建立有效的公平调节机制，使自然资源、经济优势先天存在差异的地区和人民共享发展机会与红利；四是加强区域生态屏障与关键资源基础保护，增强发展的韧性与可持续性。以上四项条件上的任何短板弱项，都将对长江经济带协调发展形成挑战。
长江经济带协调发展面临的主要挑战
2016年以来，长江经济带协调发展取得重要进步，包括规划政策体系不断完善，共抓大保护格局基本确立，综合立体交通走廊建设加快推进等。以此同时，在区域协调发展上仍存在一些关键短板和重要挑战。
一是发展不平衡问题仍然十分突出。尽管过去十年长江经济带整体发展水平有所提升，但是东高西低，沿江高、腹地低，中心城市高、外围地区低的发展梯度特征仍然十分明显。经济发展空间不平衡的一个重要原因是交通运输条件差异大。长江经济带高铁、机场、公路、水运综合交通体系完善，但上中下游、沿江腹地交通条件差距仍然十分明显。同时，产业结构上，长江经济带不同省份主要制造业类型相对集中，产业相似度较高,地区产业分工不足。说明长江经济带人口等要素流动的条件与水平还不够充分，地区分工协作还不够紧密。如何创造更加有利于要素流动和分工协作的软硬件条件，是区域协调发展面临的一个挑战。
二是环境保护生态修复压力大，系统治理协同治理机制不够完善。尽管矛盾存在的形式与强度有所差别，上中下游、沿江腹地均面临着生态环境保护与经济发展的矛盾冲突。要实现下游带动中上游、沿江带动腹地产业尤其制造业发展，面临“双碳”目标下能耗水平进一步上升压力。长江经济带水污染排放强度高、总量大。长江干流污水排放总量大，支流排污强度高，协调干流与支流区域发展，改善长江水质、恢复长江生态任务艰巨。
三是生态屏障构建与关键资源保护压力大，流域发展韧性与可持续性有待增强。优质耕地（永久基本农田）集中分布于三大城市群、产业密集的下游和沿江区域；林草地主要分布在经济发展不足的上游和支流腹地。2010-2020年，长江经济带建设用地增量主要来自耕地占用，大城市周边更加集中。过去十年流域整体土地开发强度显著提高，保障粮食安全的永久基本农田、增强可持续发展能力的生态用地都面临巨大的侵占压力。
四是地区诉求复杂多样，跨区协调体制机制仍不够健全。全流域共有11个省级行政单元、108个地级市行政单元、800余个县级行政单元。如何建立权威、公平、高效的利益协调协商机制，调动各方积极性，在思想上统一认识，错位发展、协调发展、有机融合，推动要素充分流动、深化产业分工协作，实现生态环境协同治理，发展机会红利公平共享，是最大的难题与挑战。
推动长江经济带协调发展的对策思路
要有效应对长江经济带协调发展面临的挑战，关键在于制度创新，提高流域治理体系与治理能力现代化水平。这里，提出通过“五共五协”思路加快完善长江经济带区域协调体制机制的建议。
一是园区设施共建、产业发展协作，充分释放长江经济带发展潜力。持续完善交通、能源等传统基建和5G、工业互联网等新基建，打破市场分割，降低上中下游、沿江腹地之间的资源要素交换的交易成本，推动更大范围、更深层次的经济分工协作。同时，围绕化工、汽车、电子、机械等流域上中下游关联性较强的产业，共建产业园区，推动产业梯度转移，引导下游地区资金、技术、劳动密集型产业向中上游地区有序转移，留住产业链关键环节，增强产业链韧性，实现产业基础高级化、产业链现代化。另外，通过共建共享区域技术研发中心和综合性国家实验室等创新平台，推动产学研有效衔接和产业转型升级。
二是空间布局协接、发展机会共享，整体优化长江经济带发展格局。细化落实主体功能区管理，科学划分并对优化开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区制定差异化政策，分类精准施策。国土空间规划不仅要优化“三生空间”，还要统筹交通、政务、医疗、教育等基础设施，推动基本公共服务均等化。土地用途管制，不仅要控制国土开发强度，强化负面清单管理，倒逼下游沿江地区转型发展和产业转移，推动上游和支流加强生态保护，还可以在其基础上建立具有中国特色的，让跨城市、跨省的政府和主体参与的土地发展权交易平台，让长江腹地尤其贫困地区共享发展机会。
三是权利责任共担、生态保护协同，显著提升长江经济带可持续发展能力。过去四十年我们的主要工作是明确不同地区、不同主体的环境污染治理责任。进入新时代，要更多地从生态系统整体性和流域内部联系系统性出发，建立生态环境系统保护修复的权责共担体系。实现长江上中下游、江河湖库、左右岸和干支流联防共治，加快长江水体修复。要更加全面地运用激励和约束政策工具，通过生态补偿等更好显现生态产品价值，强化政绩考核和责任追究，使“共抓大保护”落到实处；也要鼓励政府、企业、机构、公民等各类主体全员参与生态保护治理，共饮一江水、共护一江水。
四是主体利益协商、体制机制共谋，全面激发长江经济带发展活力。利益协调是区域协调发展最重要最敏感的方面。既要发挥我国中央集中统一领导和权威优势，也要兼顾不同地区诉求，建立平等的利益协商机制，共同建设不同城市都认同、愿意参与的协调体制机制。12月8日国家发改委印发《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》，推动沪苏浙8个经济发达地区结对帮扶安徽北部8个相对落后的地区。未来这样的结对帮扶关系会越来越多，这也是中国特色、中国优势。除了政府层面的协商合作机制，不同行业通过建立各类合作联盟，也有利于推动流域上下游的合作。我想，今天的论坛就是一次这样的尝试。
区域协调发展，要把生态保护协同、产业发展协作、空间布局协接、主体利益协商有机整合在一起并顺利运转。但要真正实现长江经济带“一盘棋”谋划，“一体化”发展，还离不开广泛、高度的流域共同体意识。流域共同体意识通过发挥润滑剂作用，使设施布局、产业分工、生态建设、环境保护等方面的协同能够以较小的阻力、较低的成本运转起来。
最后，长江经济带要打造的区域协调发展新样板，并不是机械化或机器式的。它应该是一个有强大生命力的有机的流域命运共同体。通过全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入落实习总书记关于长江经济带高质量发展重要指示，发挥中国特色社会主义制度优势，通过中央与地方、政府与市场、经济与生态、上中下游、沿江与腹地的持续良性互动，打造一个以健康生态环境为“躯体”，科学空间布局为“骨骼”，以强劲经济活力为“血液”，高效协调机制为“经络”，以整体流域共识为“精神”，中央统一领导为“大脑”的世界级大流域协调发展新样板，在构建“双循环”新发展格局中担大任，在建设社会主义现代化强国新征程上扛大旗，在中华民族伟大复兴中有大为。
姜海
南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员
经济管理学院党委书记、教授
